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中国在南海的举措极好地诠释了什么是“和平地强制”。中国小心谨慎地避免让海军直接卷入,转而依靠海警和渔船队伍来实行以“切香肠”战略,这些细小而逐渐增多的措施不会激起其他声索国的军事回应,但久而久之就能按中国自己的意愿改变现状。
中国南海地图上的“九段线”标识极大地加重了主权问题的严重性,它囊括了80%的南海面积,并割裂了其他沿岸国家的经济专属区。在过去几年里,中国的强硬行为表明,“九段线”不仅仅是描绘中国领土主张的地图解注--而是试图声明中国对该地区的渔业和油气资源拥有“历史性权利”,中国的这一明显意图导致了和邻国间的摩擦不断。
美国制定多项南海政策
从2010年夏季起,奥巴马政府就明确表示,在南海建立基于规则的稳定性是美国国策的重中之重。美国政府一方面通过外交,一方面与越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚增强军事联系,希望以两者相结合的方式来施行这一国策。美国还对一直对南海的“自由航行权”感兴趣。华盛顿认为,联合国海洋法公约允许任何国家在任何沿海经济专属区行使“公海自由权”。这些自由权利尤其应该适用于和平的军事活动,包括行使监视权在内。中国对此不同意,认为这并非“和平”的活动。中国的反对导致了两次严重的事件:2001年美国海军侦察机与中国海军拦截战斗机的空中冲撞事件,以及2009年中国的渔船和准军事船只“骚扰”美国海军“无暇号”舰艇的事件。最近,中国“危险”地抵近拦截美国海军P-8海事巡逻机,再一次创下外交事故。
美国与菲律宾签订防务条约是一项重要义务。一旦中国攻击菲律宾海军或海警舰艇,击落菲律宾军用飞机,或伤害菲律宾武装部队,条约中相关“攻击菲律宾武装部队及太平洋公共船舶与飞机”的条款就会生效。最后,和华盛顿有关的其他重大的问题也牵涉到中国,包括终止伊朗和朝鲜的核计划;解决气候变化问题;促进贸易、投资和经济增长等等。这些重要的利益交错形成了美中关系的大背景,很明显南海问题不应成为美中整体关系的重要因素。
目前美国的南海政策包括:任何声索国都不得使用武力和强制手段来解决主权争端,或改变南海争议区域的现状;航行自由包括商船、私人船只、军用船只和飞机的无阻碍合法航行权。沿岸国家必须遵守联合国海洋法公约所规定的“公海自由”,包括允许在沿岸国家经济专属区内进行和平的军事行动;南海海域的所有海洋权益必须以国际法为基础,必须以南海的地貌特征为依据。中国的“九段线”不符合这一标准;美国对主权竞争的相关是非不持立场,不支持一国的主张强加于另一国;建立有效的行为规范是至关重要的,这有助于形成管理和调整南海相关国家行为的规则框架。
这是涉及到美国利益的理性的、相对全面的、均衡的一套政策。随着时间流逝,政府的公共言论会变得更具体、更“非外交化”;现在美国就明确地称中国的行为是“破坏稳定”和“恃强凌弱”。美国政策的注释也会根据“规则”而变得更具体,它直指南海最具破坏性的方面--九段线。尽管奥巴马政府的政策被认为是理性的、均衡的,但还是受到左右两派的批评,他们认为该政策对中国不够“强硬”。批评者的理由很简单,美国劝诫中国遵守规则,停止对其他声索国施压,寻求解决争端的第三方公正裁决,中国则对此完全无视。北京显然认为国家利益高于遵守国际法规。
美应常态化海空军在南海存在
在贯彻政策方面,作为对现有政策的补充,美国的总体政策指导方针应包括如下原则:南海问题不是美中整体关系的重要战略因素;南海问题有待解决;但近期不太可能一次性解决;谈判结果没有首选模式。不应该忽略或放弃双边谈判。多国重叠声明是现实情况,理应由各声索国直接协商解决;美国的政策不应该一边倒地“反中国”。美国应该在得到授权之后行动,在批评中国行为的同时也要批评美国盟友的行为,但要警惕中国可能会对该地区全部的地貌声张主权;美国不应该宣布没有后备计划、可信度不高的政策。简言之,不要虚张声势。