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中国共产党纪律处分条例(试行)(以下简称原“试行条例”)自19972月发布实施后对于严肃党的纪律、纯洁党的组织、惩治腐败行为发挥了重要作用。随着政治经济形势的发展新情况、新问题不断出现对原“试行条例”及时进行修订已成为新时期党风廉政建设和反腐败工作深入发展的客观需要。
从200112月开始中央纪委成立了修订小组制定了修订工作方案并赴一些省、自治区、直辖市进行了调研。20023月将修订中涉及的重要问题委托北京市纪委、财政部纪检组等15个单位进行调研。根据中央纪委的调研成果和委托单位的修订建议草拟出党纪处分条例修订初稿并召开有部分省(市)纪委领导同志和全国人大法工委刑法室、最高人民法院研究室、最高人民检察院职务犯罪预防厅负责同志参加的研讨会进行了讨论修改。
党的十六大以后根据吴官正同志在中央纪委第二次全体会议工作报告中关于“着手修订中国共产党纪律处分条例(试行)”的要求进一步加大了修订工作力度。20034月10日修改出“征求意见稿”发往各省、自治区、直辖市纪委中央和国家机关各部委纪检组(纪委)中央纪委各派驻纪检组中央直属机关纪工委中央国家机关纪工委军委纪委以及中央纪委、监察部部分厅、室征求意见。根据大家的意见修改后送部分党建、法学、逻辑学等方面专家学者征求意见并再次召开由纪检监察和政法部门有关负责同志参加的座谈会逐章逐条进行斟酌形成了“送审稿”然后送中央纪委、监察部各位常委、副部长以及中央组织部、中央办公厅、中央政策研究室、中央党校的有关领导同志审阅。根据各位领导同志的意见再次进行修改后于20039月11日由吴官正同志主持召开中央纪委常委会议讨论并原则通过了这个“送审稿”并要求修改后呈报中央党建工作领导小组审议。200310月10日曾庆红同志主持召开中央党建工作领导小组会议讨论并原则同意党纪处分条例(送审稿)。200312月4日胡锦涛同志主持召开中央政治局常务委员会会议讨论并原则同意党纪处分条例(送审稿)会议要求中央纪委根据会议提出的意见修改后呈报中央政治局全体会议审议。200312月9日根据中央政治局常委会提出的意见中央纪委常委会对党纪处分条例(送审稿)又进行了认真修改报送中央。200312月23日胡锦涛同志主持召开中央政治局全体会议讨论并通过了党纪处分条例(送审稿)。200312月31日党纪处分条例以中央文件形式正式发布施行。
这次修订党纪处分条例的指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导以党章和宪法、法律为依据紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务结合新时期党风廉政建设和反腐败工作实际遵循“行、改、废、立”的原则使党的纪律和纪律处分方面的基本法规更加充实完善进一步推动反腐倡廉工作的深入开展不断提高党的执政能力和拒腐防变能力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。关于党纪处分条例的框架结构设计。党纪处分条例保留了原“试行条例”关于“总则”、“分则”和“附则”3编的总体框架将原“试行条例”13章修订为15章和附则。原“试行条例”共172条;党纪处分条例共178条。其中对原“试行条例”有关条文保留了38条;对有关条文修改、调整形成了96条;对原“试行条例”有关条文不再写入的有7条;适应新情况增加了44条。
关于党纪处分条例的内容设计。在“总则”中将原“试行条例”第一章和第二章合并为党纪处分条例第一章即“指导思想、原则和适用范围”;新增加了第五章即“其他规定”。在“分则”中增加了“违反廉洁自律规定的行为”、“贪污贿赂行为”、“破坏社会主义经济秩序的行为”和“违反财经纪律的行为”作为第八、九、十、十一章。同时对原“试行条例”第九章“经济类错误”进行了分解其内容分门别类纳入有关章。这次修订体现了与时俱进制度创新。
一是注意处理了继承与创新的关系。党纪处分条例保留了原“试行条例”中应当继续执行的条款对其中一些条款进行了调整、充实、完善和细化对一些不适应当前需要的条文不再写入并结合新情况增加了一些新的条款。如鉴于目前我国证券交易管理方面的法律、法规已逐渐健全完善并且中央办公厅发布的关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定已经有限制地放宽了对党政机关工作人员买卖股票的禁令在一定条件下允许党政机关工作人员个人依法投资证券市场、买卖股票和证券投资基金因此党纪处分条例对原“试行条例”第91条关于违反廉洁自律规定买卖股票应受党纪处分的规定不再写入。又如近些有的社会中介组织出具虚假评估、虚假资信证明、虚假鉴证等文件的问题比较突出因此党纪处分条例第110条对从事资产评估、验资(证)、会计、审计、法律服务等工作的社会中介组织中的党员出具虚假评估、虚假资信证明、虚假鉴证等文件的作出了党纪处分规定。
〓是注意处理了从严治党与现实可行性的关系。党纪处分条例坚持实事求是、宽严相济力求做到宽要宽得恰当、严要严得适度使规定更具有现实可行性。如为进一步贯彻从严治党的精神对党员因故意犯罪被判处刑法规定的主刑的党纪处分条例第30条规定,“因故意犯罪被依法判处中华人民共和国刑法规定的主刑(含宣告缓刑)的”应当给予开除党籍处分“因过失犯罪被判处三以下(含三)有期徒刑或者被判处管制、拘役的一般应当开除党籍。对于个别可以不开除党籍的应当对照处分党员批准权限的规定报请再上一级党组织批准。”党纪处分条例规定的只有开除党籍处分一个档次的违纪行为不适用减轻处分的规则。这些规定较原“试行条例”更加严格。又如鉴于国家目前对劳动教养的有关政策正在研究调整为了与国家法律、法规的精神保持衔接党纪处分条例规定“依法被劳动教养的应当给予开除党籍处分但是中共中央和中央纪委另有规定的除外”这一规定较原“试行条例”规定的“依法被劳动教养的一律给予开除党籍处分”更加符合实际。
三是注意处理了维护国家法治精神与保持党内法规特色的关系。党纪处分条例坚持维护国家法治精神在有关条文的设置方面注意与国家法律、法规的原则规定保持衔接同时又注意使其具有党内法规的特点使之符合从严治党、加强党的建设的需要。如党纪处分条例在与国家法律关于“挪用公款罪”规定保持衔接的同时对于党员挪用公款归个人使用时间不足三个月但数额较大的规定应当依照挪用公款行为给予党纪处分。
四是注重加强各职能部门在党风廉政建设和反腐败工作中的协调配合提高办案效率。党纪处分条例规定对于由有关职能部门先行查办的案件党组织可以根据有关处理决定及其认定的事实、性质和情节对违反国家法律、法规的党员作出相应的党纪处理以切实尊重司法机关、行政执法机关以及其他有关方面依法作出的生效裁决或者决定。党纪处分条例第33条规定,“党员依法受到刑事追究的党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定和决定及其认定的事实、性质和情节依照本条例规定给予党纪处分或者组织处理。党员依法受到行政处罚、行政处分应当追究党纪责任的党组织可以根据生效的行政处罚、行政处分决定认定的事实、性质和情节经核实后依照本条例规定给予党纪处分或者组织处理。党员违反国家法律、法规、企事业单位或者其他社会组织的规章制度受到其他纪律处分应当追究党纪责任的党组织在对有关方面认定的事实、性质和情节进行核实后依照本条例规定给予党纪处分或者组织处理。”
五是严格规范党纪处分决定的执行程序有效解决有的地方或者部门出现党纪处分决定不落实或者难以落实的问题切实维护党纪处分决定的严肃性党纪处分条例对执行党纪处分决定的期限、方式和应当办理的相关手续等事项以及对不按规定执行党纪处分决定的行为如何追究责任均作出了具体规定。
六是为保证党的纪律的统一规范党纪处分条例与涉及党纪处分规定的其他党内法规的关系明确规定党纪处分条例的总则适用于有党纪处分规定的其他党内法规但是对于中共中央发布或者批准发布的其他党内法规中有特别规定的除外。
七是党纪处分条例对各省、自治区、直辖市和有关部门党委结合本地区、本部门或者本系统的实际情况制定单项实施规定的问题作出了规定。根据中共中央19907月31日发布的中国共产党党内法规制定程序暂行条例的规定,“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各种规章制度的总称。”关于党纪处分方面的规定是党内法规的重要组成部分。由于各地区、各行业、各系统、各部门实际情况差异很大经济发展水平、行业性质等方面都各有特点党纪处分条例对于“情节”等有关问题难以作出统一规定。因此根据中国共产党党内法规制定程序暂行条例的规定中共中央在党纪处分条例第177条授权各省、自治区、直辖市和有关部门党委(党组)可以根据本条例结合各自工作的实际情况制定单项实施规定报中共中央纪律检查委员会备案。
为了保证党纪处分方面规定的严肃性和权威性根据中国共产党党内法规制定程序暂行条例的规定由各省、自治区、直辖市和有关部门纪委起草的关于党纪惩处方面的单项实施规定应当报各省、自治区、直辖市和有关部门党委审定后以党委名义发布或者经省、自治区、直辖市和有关部门党委批准后以省、自治区、直辖市或者有关部门纪委名义发布。各省、自治区、直辖市或者有关部门党委结合本地实际制定发布的这些关于党纪处分方面的单项实施规定增强了党纪的可操作性对于保证中央和中央纪委政策规定的贯彻落实是有着很大的积极意义的。随着党纪处分条例的发布实施为了保证关于党的纪律和纪律处分方面政策规定的规范统一各省、自治区、直辖市和有关部门应当对本地区、本部门以前制定的关于党纪处分方面的规定进行及时清理该修改的修改该废止的废止以避免与党纪处分条例发生抵触切实维护党内法规的严肃性。今后各省、自治区、直辖市或者有关部门制定的与党纪处分条例相配套的单项实施规定应当及时报送中央纪委备案。
∷是对党员在党纪处分条例施行前违纪行为的处理问题规定了“从旧兼从轻原则”。19973月发布的中华人民共和国刑法第12条对溯及力的规定采用了“从旧兼从轻的原则”为了与国家法律的这一基本精神保持一致对党员在党纪处分条例施行前违纪行为的处理党纪处分条例借鉴了中华人民共和国刑法第12条的规定在党纪处分条例第178条规定,“本条例发布前已结案的案件如需进行复查复议适用当时的规定或者政策。尚未结案的案件如果行为发生时的规定或者政策不认为是违纪而本条例认为是违纪的依照当时的规定或者政策处理;如果行为发生时的规定或者政策认为是违纪的依照当时的规定或者政策处理但是如果本条例不认为是违纪或者处理较轻的依照本条例规定处理。”
此外此次修订的党纪处分条例还对一些执纪当中迫切需要解决的问题作出了相应规定比如关于对从事公务的人员利用职务上的便利变相非法收受他人财物为他人谋取利益的党纪处分问题党纪处分条例第85条在与中华人民共和国刑法关于“受贿罪”规定保持衔接的同时增加了“变相非法收受他人财物”的党纪处分规定以解决当前大量发生的有些从事公务的人员利用职务上的便利为他人谋取利益为规避中华人民共和国刑法的制裁不接受他人财物而是接受他人安排的旅游、节假日休闲度假等财产性利益却不能以受贿行为追究党纪责任的问题。该条具体规定是,“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员利用职务上的便利索取他人财物或者非法收受、变相非法收受他人财物为他人谋取利益情节较轻的给予警告或者严重警告处分;情节较重的给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的给予开除党籍处分。”又如关于对党和国家工作人员退(离)休后通过在职党和国家工作人员职务之便为请托人谋取利益收受他人财物的党纪处分问题。鉴于党和国家工作人员退(离)休后利用原有职务上的便利通过在职党和国家工作人员职务上的行为为请托人谋取利益而本人索取或者非法收受、变相非法收受请托人财物的问题比较突出并且原“试行条例”第61条第六款和1989最高人民法院、最高人民检察院关于执行〈关于惩治贪污罪、贿赂罪的补充规定〉若干问题的解答对此问题也有相应规定因此党纪处分条例第88条规定,“党和国家工作人员退(离)休后利用本人原有职权或者地位形成的便利条件通过在职党和国家工作人员职务上的行为为请托人谋取利益而本人索取或者非法收受、变相非法收受请托人财物的依照本条例第八十五条规定处理。”