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对事业单位“管办分离”改革的思考
叶响裙
[摘 要] 事业单位传统的管办合一体制具有效率低下、监管不力、回应力低等弊端。实行管办分离，是为了克服管办合一体制的弊端，加强政府的监管，提高事业单位运行的效率，从而改善公共服务的供给。管办分离的实质是政府组织结构与职能分工的改革，是政策制定与政策执行的适度分离。要推进事业单位管办分离改革，就要整合部门决策权，在公共服务提供环节引入选择和竞争机制，完善事业单位法人治理结构，选择有效的监管方式。
[关键词] 事业单位; 管办分离; 大部门制;政府职能
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
随着公众对公共服务的需求快速增长，如何改善公共服务供给成为政府面临的核心问题。事业单位是我国公共服务供给的重要主体，经过二十多年探索式改革，事业单位改革的思路逐渐清晰。对于事业单位管理体制的改革，管办分离是一个绕不过去的命题。然而，对于管办分离的必要性，目前还存在争议和分歧，各地实施的具体方式和效果也存在明显差异。为什么要实行管办分离?究竟如何理解管办分离，实施管办分离要把握哪些关键环节?对于这些问题进行深入分析与探讨，能消除人们对改革的困惑与疑虑，使事业单位管理体制改革得以顺利推进。
一、管办合一体制的特征与弊端
我国传统的事业单位管理体制是一种行政事业一体化体制，也可称作管办合一的体制，政事不分、管办合一是其基本特征。这种管理体制是在计划经济体制下发展起来的，政府既承担政策制定、监管等行政管理职能，同时也是公共事业的出资者和举办者。行政主管部门与事业单位之间是行政隶属关系，事业单位是行政主管部门的一个预算单位，行政主管部门通过各种行政手段干预事业单位的运营。
在这种管办合一体制下，公共服务的供给具有以下基本特征：第一，具有权威性与计划性。政府定期制定和下达各项公共服务计划，通过等级制的行政管理体系，自上而下对公共服务的生产和配给进行指导和控制，制约公共服务发展的方向和速度。第二，由于公共服务供给具有权威性和计划性，因此也容易产生集权化趋势，即公共服务的权力不但从私人领域向政府部门集中，而且在政府系统内部也从地方政府向中央政府集中。中央政府在公共服务中具有绝对控制的地位和作用，通过这种中央控制的方式，可以达到全国统一供应的状态。第三，政府直接供给的公共服务具有普遍性，即所有民众都被纳入公共服务对象范围，不具有排斥性和歧视性。医疗卫生、教育、住房、社会保障等被看作是政府有义务供给和保障的公共物品。[1]
管办合一体制与计划经济时期的基本制度安排是契合的，在我国经济实力和国家财政能力十分薄弱的情况下，为城镇居民提供了普遍有保障的公共服务，对于确保公共服务供给的统一性与协调性，发挥了不可替代的作用。但是，随着社会经济的快速发展，人们对公共服务需求在短时期快速高涨，这种管办合一体制阻碍了公共服务事业的发展和效率改进，无法回应公民日益增长的公共服务需求。管办合一体制的弊端主要表现为以下方面。
1.公共服务供给效率低下
首先，事业单位缺少改进管理的内在动力。在管办合一体制下，政府部门与事业单位具有直接的行政隶属关系，两者之间形成了紧密的庇护—依赖关系。政府部门在制定政策时，首先要考虑政策执行的可行性，通过降低政策目标来达到政策实效，这就直接影响到政策的质量。而事业单位长期以来根据主管部门行政指令运行，缺乏独立自主意识，缺乏创新性，缺乏改善管理、提高效率的内在动力。[2]
其次，公共服务供给高度垄断。在管办合一体制下，政府部门及其下属的事业单位在公共服务供给中处于垄断地位，排斥了私营企业及其他社会主体的竞争和参与。政府机构及其工作人员习惯于采用垄断的方式供给公共服务。[3]政府的垄断性遏制了竞争，而竞争对于激发人的内在潜力、提高效率具有重要意义。正如斯蒂格利茨认为:“公共部门里竞争的缺乏会削弱人们的积极性。”[4]政府供给的垄断性使事业单位失去了竞争所形成的外部压力。
再次，无产权约束和成本意识。对于产权明晰的企业而言，成本与收入是紧密联系在一起的，企业要根据可能的收入决定成本的投入。而政府部门花费的是纳税人的钱，政府管理成本与收入是分离的，缺乏降低成本的动力。“由于不把进行一项活动的成本与维持它的收入联系在一起,那么低效率往往受到激励”。[5]政府缺少成本意识可导致两方面的问题：一是当政府产出是给定的时，政府可能使用较多的资源，造成资源浪费;二是政府不顾社会需求不断扩大供给，导致政府产出超出或不符合社会需求，浪费社会的资源。
2.难以实施客观公正的监管
政府利益与公共利益之间存在一定程度的偏离。从理论上分析，政府是被人民委托授权的公共管理机构，按照法律赋予的职权行使行政管理各项职能。政府作为人民权力的“代理人”，其利益取向与公共利益并不总是重合一致的。政治发展的经验事实也证明,政府并非一个天然地追求公共利益的组织,而是存在着政府利益。在一定的政策环境和制度格局下，政府利益的实现会从可能转化为现实。
在管办一体化体制中，决策与执行、监督等职责之间界限模糊。政府部门同时扮演着多重角色，既是规则的制定者和监管者，又是事业单位的出资人，直接干预事业单位具体的经营管理。在缺乏对政府主管部门有效制度约束的情况下，政府多重角色之间存在严重的冲突，使其难以客观公正地对事业单位实施监管，从而直接影响公共服务供给的公平性与公益性。
此外，政府公职人员的行政管制权力具有对公共稀缺资源进行权威性分配的功能。在管办合一体制下，政府部门与事业单位之间有比较紧密的利益关联，在缺乏有力的监督约束机制的情况下，行政权力可能被滥用，甚至诱发腐败现象，这更会严重破坏社会资源的优化配置，导致国有资产流失，不利于社会经济健康持续发展。
3.服务供给难以满足多元化的社会需求
在管办合一体制下，实际上是政府独家供给公共服务。公共服务供给主体单一，难以满足快速增长的社会需求。
首先，在信息以几何级数增长的时代,政府行政人员不可能掌握进行公共服务供给所需的全部信息,不可能设计公共服务供给的所有备选方案。不仅如此, 政府行政人员所掌握的有限信息还存在着失真性和滞后性。政府不得不依凭不完全、不准确的信息来供给公共服务, 确定不同类型公共服务供给的数量、质量、价格和优先次序,这样必然难以充分、准确和及时地满足公众对公共服务的期待。
其次，政府提供公共服务重视服务的普惠性与均等化。人们因收入、教育、宗教、种族背景等的差异性，对公共服务具有不同偏好，会产生多元化的需求，但是政府在既定的公共财政水平下，只能提供均等化的基本公共服务，难以满足所有社会成员的多元化需求。
二、管办分离的目标与实质
(一)管办分离的目标
传统的管办合一体制暴露出来的种种弊端，以及西方国家行政改革的实践，促使我国对事业单位管理体制进行改革。改革的关键问题是处理政府部门与事业单位的关系，明晰政府部门与事业单位的权责边界，解决政事不分、管办合一导致的服务效率低下、监管不力、回应力低等问题。为了克服原有的管办合一体制的弊端，管办分离作为事业单位改革的一个指导原则被明确提出，我国各地纷纷进行管办分离实践的探索，推动了新一轮公共事业管理体制改革的深化进行。
管办分离改革的目标主要可概括为两方面。一方面，实行管办分离，是为了加强政府的监管，增强公共服务供给的公益性和公平性。在政府管办职能不分的体制下，行政主管部门与事业单位之间是行政隶属关系，权责界限模糊，存在紧密的利益关联，行政主管部门既是裁判员，又是教练员，难以实施客观公正的监管，难以保证公共服务供给的公益性和公平性。因此，实施管办分离，就要在革除行政主管部门和事业单位之间行政隶属关系的基础上，明确政府和事业单位各自的职能分工，切断两者间的利益关联，从而加强政府监管的有效性，增强公共服务供给的公益性和公平性。另一方面，实行管办分离，是为了突破原有的行政体制和管理方式的束缚，减少行政主管部门对事业单位具体业务的直接干预，给予事业单位经营管理的自主权，充分调动事业单位管理者和从业人员的积极性和创造性，引进先进的管理办法，从而提高事业单位运行的效率。
以上两方面目标，一个强调增强监管的有效性，重在维护公平。另一个强调给予事业单位经营管理的自主权，重在提高效率。片面强调公平性或效率，都有悖于管办分离的初衷。兼顾公平和效率，是实行管办分离的目标，也是推行改革的难点。当前事业单位改革最大的难点，就是要在增强事业单位提供服务的公益性与提高事业单位从业人员的积极性之间达到平衡。尽管公平和效率具有一定的冲突，但可以在改革的最终目标中得以统一。改革的最终目标，是通过管理体制的变革和管理方式的创新，改善公共服务的供给，为社会公众提供良好的公共服务。
(二)管办分离的实质
管办分离是具有中国特色的说法，有一定的模糊性，对于管办分离的理解，目前还存在分歧。各地方政府及其相关政府部门根据各自对管办分离的领会，会选取不同的改革模式，从而造成当前管办分离改革纷繁复杂的现象。
管办分离是在特定制度背景下提出的，是为了克服管办合一体制的弊端，改善公共服务的供给。管办分离的内涵，与政事分开是一脉相承的，核心都是政府职能的转变，明晰政府与事业单位的权责界限，明确各自的合理分工和职能定位，政府的归政府，事业单位的归事业单位。在一定意义上，管办分离是对政事分开的进一步具体化、操作化。从实践层面分析，管办分离就是指，行政管理与经办这两种职能适度分离：政府主管部门从事宏观行政管理职能，事业单位承担具体经办职能。政事分开与管办分离虽然侧重点有所区别，但却是相辅相成的，前者指明改革基本方向，后者进一步明确改革途径。
进一步分析，所谓“管办分离”这种改革举措，并不是我国的独创。联系到我国提出该原则的动因，以及西方国家新公共管理的理论与改革实践，管办分离实质上是政府组织结构和职能分工的改革，即是将公共政策制定的职能与执行的职能适度分开。公共政策的制定和执行分别由综合性的政策制定部门和专门化的执行机构独立承担，即“掌舵与划桨分开”。政策制定部门负责掌舵，把握方向，主要负责制定政策，规范标准、资格准入、服务监管，而不从事具体的执行性事务。而事业单位作为执行政策的重要主体之一，依照政府对重大问题的决策和制度安排，承担具体生产公共服务的职能。
对于管办分离，不能局限于字面上的理解，不能只注重机构的分设和形式的分离。管办分离，其实质是厘清政府与事业单位的责权边界，发挥两种主体各自的优势。管办分离后，政府加强宏观层面的监管，确保公共服务的公益性和公平性。事业单位由专职管理者和专业人员负责具体的运行，从而促进公共服务效率的提高。改革的最佳效果，就是实现公平和效率的统一。
三、推进管办分离的途径
(一)整合部门决策权
在公共服务的供给中,政府的一个重要职责是承担决策职能。作为决策者，政府要了解群众需求，对公共服务问题做出决策、安排，确定公共服务的生产者，确定公共服务的数量与质量，确定它们的供给方式。要制定发展规划，合理地进行制度设计和安排，形成一个政府、市场、社会组织、家庭、社区等不同主体共同发挥作用的制度框架。
政府要有效地履行公共服务决策职能，整合部门决策权至关重要。这里的部门决策权，指的是行政主管部门制定政策、规划、标准的权力以及重要行政资源的分配权。整合部门决策权，指的是把相似或相同事情的决策权交给一个部门。这与大部门体制改革的精神是一致的。大部门体制改革的关键不在于部门规模的大小，而在于政府职能的清晰界定;不在于机构的合并与减少，而在于政府职能的根本转变，在于行政组织的设置与其内在职能相契合。[6]大部门体制改革的重要内容，就是要以一定数量的综合性的政府组成部门覆盖政府的基本职能。改革的关键环节是在政府职能转变的基础上进行政府职能整合，即政府部门职责界定尽可能明晰，职能划分尽可能完整。
整合部门决策权，是有效问责的前提。政府对公共服务的提供负有最终的责任，有责就要有权，有权才能问责。如果部门决策权不统一，对同一领域的问题由多个不同部门分别管理，政出多门，就会导致责任主体缺失的问题。谁都可以管，必然是谁也管不好，最终不仅公众不满意，而且政府不满意，从业人员也不满意。将同一领域的政策制定权交给同一个政府部门，权责明确，有利于落实问责制，建设责任政府。
整合部门决策权，是提高行政效率的必要途径。部门职能界定不清以及部门之间权责交叉，是当前政府部门之间协调难的一个重要原因。政府部门之间协调难度大，协调周期长,必然就会导致行政效率低下。整合部门决策权，明确界定政府部门职能边界，有利于政府部门之间协调运行，提高行政效率。
整合部门决策权，将同一领域重大问题的决策权交给一个政府部门统合管理，既能明确政府制定公共政策与实行宏观监管的主体职责，又能增强工作的协调性，从而有利于政府对公共服务供给进行科学决策和有效监管。