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行政事业单位工作人员养老保险制度改革是城镇企业职工基本养老保险制度改革之后一次重大社会保险制度改革是打破行政机关和事业单位壁垒、解决企业与行政事业单位养老保险双轨制的重大突破是建立与社会主义市场经济相适应的公平和可持续养老保险制度的重大改革。
改革行政事业单位养老保险制度的重要意义
早在1997建立企业职工基本养老保险制度时就有人提出应该将行政事业单位纳入统一的养老保险制度之中但是种种原因未能如愿。2008人社部提出了事业单位养老保险制度改革试点办法并在广东等五省、市开展试点结果除了个别省试点进行外其他省难以推行无果而终。国务院提出行政事业单位养老保险制度改革决定既是对试点的事业单位养老保险制度改革的终结也是从根本上解决行政事业单位与企业养老保险制度双轨制的突破。
行政事业单位养老保险制度改革是促进社会主义市场经济公平竞争环境的客观要求。就业用人机制是市场机制的重要组成部分养老保险体制虽然只是就业用人机制的一方面但如果不同部门、不同地区和城乡之间养老保险缴费和待遇差别太大肯定影响部门、地区之间就业用人的竞争。行政事业单位由财政供应退休金而且退休金支付最低不低于退休前工资的85%而企业职工领取养老金是由基础养老金和个人账户两部分组成总体水平不超过当地职工平均工资的50%加上缺乏企业金补充使两者差距过大。正是两者差距使得许多大学生毕业都想去行政事业单位就业不愿去企业就业就会形成就业和流动的体制壁垒不利于人才合理流动和市场公平竞争环境形成。行政事业单位养老保险制度的建立无论从内容还是从形式上都与企业养老保险制度保持基本一致从根本上解决了两者养老金的差别过大问题客观上形成了促进企业与行政事业单位在养老保险制度和就业的公平机制打破了两者在养老保险制度和就业方面长期存在的壁垒有力推动了公平市场竞争环境的完善。
解决多以来城镇企业和行政事业单位养老保险制度双轨制问题。1997我国正式在城镇企业建立基本养老保险制度城镇企业职工按照基本养老保险制度发放养老金行政事业单位干部职工一直沿用财政供应退休金办法两种养老制度本身隐含的可靠性不一样意味着制度的不公平。现实中企业职工养老金待遇也大大低于行政事业单位职工的退休金待遇形成了企业与行政事业单位养老保险制度双轨制加剧了制度的不公平性引起企业退休职工的不满不利于社会稳定。按照企业职工养老保险制度建立的行政事业单位养老保险制度消除了双轨制存在的制度基础实现了企业职工与行政事业单位职工在养老保险制度上的公平为建成老有所养和谐社会奠定坚实基础。
解决了行政机关与事业单位养老保险制度的不公平问题。行政机关公务员工资和津贴经过几次调整高于事业单位职工工资事业单位职工养老保险制度试点说明行政机关养老保险制度仍然继续采用财政供给制行政机关与事业单位职工工资和养老保险制度的不公平引发了事业单位职工的不满。建立行政事业单位养老保险制度不仅将行政机关公务员与事业单位职工置于同一养老制度下缴费与待遇按照同一制度执行破解了多来养老保险制度的碎片化难题实现了行政事业单位工作人员养老保险的统一运作和公平目标而且为下一步与企业职工养老保险制度统一奠定了坚实基础。
行政事业单位养老保险制度的实施要点与亮点
改革目标明确建立公平和可持续的养老保险制度。尽管实现这一目标还有很长的路要走但正在努力向这一目标迈进。从制度模式看力图建成资金来源多渠道、保障形式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。资金来源除企业和个人缴费以外还有国家财政补贴、国有资产处置收入、社会捐赠等从资金筹集上确保养老保险收支长期可持续运转。从制度建立的原则看强调公平与效率的统一既体现抑富济贫的公平性或者同等缴费者享受同等待遇的横向公平也体现工作人员之间贡献大小差别建立待遇与缴费挂钩机制多缴多得、长缴多得的激励机制。强调权利与义务的对应只有履行缴费义务的个人才能享受相应养老金待遇。保障水平与经济发展水平相适应养老保险缴费和待遇不能太高要保障基本生活需要要与各方的承受能力、国家经济发展水平相适应。改革前后待遇水平相衔接解决改革中暴露的矛盾保持养老保险制度的可持续性与连续性促进养老保险制度的不断完善。
行政事业单位养老保险制度在内容和形式上保持与企业职工养老保险制度一致性有利于消除行政事业单位与企业养老保险制度的双轨制有利于实现城镇养老保险制度的统一。首先在制度上实行社会统筹与个人账户相结合单位按照职工工资总额的20%缴纳建立社会统筹基金个人按工资总额的8%缴费建立个人账户基金。其次在计发办法上退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。个人缴费限满15达到退休龄的以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数缴费每满1发给1%;个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数。凡是缴费限达到或达不到15的中人工作限视同缴费限除发放基础养老金和个人账户养老金外还根据工作限核定过度性养老金。这些制度规定与现行企业职工基本养老保险制度规定完全一致但是为了保护企业职工基本养老保险利益暂不与行政事业单位工作人员基本养老保险基金合在一起。同时行政事业单位职工的职业金与企业职工的企业金制度基本保持一致。不仅解决了行政事业单位养老保险制度与企业职工养老保险制度的公平问题也解决了多来两者的双轨制问题。
建立职业金制度和筹资机制是这次改革的亮点和重点把改革的动力和可持续性放到非常重要的位置加以考虑。按照制度规定行政事业单位需缴费8%、职工个人缴费4%建立职业金制度主要的出发点,一是养老保障制度是由基本保险、补充保险、商业人寿保险三支柱组成缺一不可。建立职业金制度既是为行政事业单位工作人员养老提供第二支柱防止把养老压力过度集中在基本保险提高养老保险制度的抗风险能力也是让所有行政事业单位人员养老金更有保障。二是职业金制度是行政事业单位工作人员养老金待遇不低于原退休金水平的重要保证减少改革阻力。为了保证行政事业单位养老保险制度的顺利运行和长期支付一方面要加强基本养老保险金和职业金的征缴做到应缴尽缴另一方面各级财政要调整和优化财政支出结构加大对行政事业单位养老保险的投入力度确保基本养老金的足额发放和职业金的经费到位。财政切实履行兜底责任确保行政事业单位养老保险制度长期可持续运行。
健全行政事业单位养老保险基金的待遇调整、管理、接续转移机制确保制度的健康平稳运行。根据职工工资增长和物价变动等情况统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整逐步建立兼顾各类人员的养老保险待遇正常调整机制以确保缴费15以上并达到退休龄的工作人员领取的养老金能随收入和物价的变动而不断提高保障基本生活不受物价变动的影响。建立健全基本养老保险基金省级统筹明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。机关事业单位基本养老保险基金单独建账与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。基金实行严格的预算管理纳入社会保障基金财政专户实行收支两条线管理专款专用确保基金足额征缴和安全运行。同时对同一统筹地区内或不同统筹地区间的养老保险接续转移办法做了具体的规定尽可能让养老保险关系转移的个人少受损失。此外制度还对养老保险基金的社会化管理和经办管理也做了较明确的规定保证养老保险基金在发放和经办过程中有章可循。
推进改革需要解决的几个问题
在贯彻落实国务院关于行政事业单位工作人员养老保险制度改革的决定过程中不仅人社部门要全力以赴制定实施细则财政部门也要切实履行财政职责做好财务会计制度管理、基金征缴发放的监管、资金筹集、投资运营监督等工作确保行政事业单位养老保险制度的健康稳定运行。
(一)行政事业单位工资配套改革是养老保险制度改革的重要条件。公务员工资虽然有过改革但总体水平不高事业单位职工工资多未动与经济发展、物价变动严重脱节。行政事业单位养老保险制度改革就是将原来由财政供应退休金的方式改为单位与工作人员共同缴费的养老保险制度适当提高行政事业单位工作人员的工资使他们在履行养老保险缴费义务以后工资水平不受影响或有所提高才能顺利推动行政事业单位养老保险制度改革。所以人社部在推出行政事业单位养老保险制度改革方案的同时推出了行政事业单位工资改革的配套方案确保行政事业单位养老保险制度改革的顺利实施。
(二)行政事业单位养老保险制度改革对不同类型人群影响不同。行政事业单位养老保险制度改革由于实行老人老办法、新人新制度、中人过度办法因此对已经退休的工作人员还是按原来退休金办法支付退休金;对中人按照实际缴费限计算养老金再加上实际工作限计算过渡性养老金实际工作限越长过渡性养老金越多;新人完全按照新制度计算养老金。三者相比较老人基本上没有损失中人的养老金取决于过渡性养老金的计算方法和实际工作限是否都计算为缴费限新人多少会受到一定损失原因是按新制度计算的养老金替代率(基本养老保险替代率职业金替代率)不会高于现在85%的退休金替代率。当然随着人们工资收入的提高养老金的发放水平也会不断提高弥补部分养老金替代率低于退休金替代率带来的损失缩小与老人退休金发放的差距。
(三)财政部门如何筹资保证行政事业单位养老保险制度改革的顺利进行。这次行政事业单位养老保险制度改革给国家财政支出带来较大压力据估算由各级财政预算安排的单位缴纳基本保险和职业金的支出大约需5000亿元如何筹集,一是从财政收入增量中划出一定比例专项用于支持行政事业单位养老保险制度改革。比如从每一万亿元收入增量中拿出1500亿元支持养老保险制度改革。二是调整财政支出结构挤一部分建设性或投资性支出应由预算安排的投资性支出改为发行国债筹集将部分压缩的三公经费专项用于支持行政事业单位养老保险制度改革通过这一途径筹集1500亿元。三是通过国有股份股市变现、大型国有企业利润上缴、国有资产处置等途径筹集2000亿元专项用于支持行政事业单位养老保险制度改革。四是财政在挤增量、调支出存在困难时还可以发行一定额度的国债。总之千方百计筹集资金保证行政事业单位养老保险制度改革的进行。
(四)财政部门要积极制定行政事业单位养老保险制度有关的财务会计制度和基金保值增值办法加强对养老保险基金的监管。财务会计制度是核算和统计养老保险收支的基础做好行政事业单位养老保险收支、省级统筹管理、投资管理的会计科目设置与会计报表的设计确保养老保险收支核算的准确、真实为各级社保、财政部门科学管理养老保险基金提供真实可靠的依据。财政部门要做好对行政事业单位基本养老保险基金的财政专户管理监督基本养老保险基金的收缴与发放确保基金安全。
(五)当前五险一金缴费率超过职工工资50%如何适当降低缴费率成为各方关注的焦点。多数人认为可以选择险种降低缴费率比如失业保险缴费率可以降低1%,基本养老保险缴费率则选择企业或单位缴费率降低3—5个百分点卓保障金缴费率能否降低5—8个百分点这种做法可以接受。但是从根本上解决社会保险费率过高的问题笔者认为利用行政事业单位养老保险与企业职工养老保险制度接轨的有利时机借鉴国外的做法开征社会保险税把税率降下来加强对社会保险基金的征缴提高社会保险税缴纳的强制性和规范性应该是一个不错的选择。