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如果不幸发生工伤事故，用人单位又没有依法缴纳工伤保险费，而且拒绝向职工支付工伤保险待遇的，将由当地人力资源和社会保障部门的工伤保险基金管理中心先行支付，之后再由相关部门向用人单位追缴。这便是工伤保险待遇先行支付制度。
这一内容清清楚楚地写在最新或2022（历届）年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法》中。然而，到今年7月1日，实施3年的工伤保险先行支付制度仍未在全国范围内“落地”。
北京市义联劳动法援助与研究中心(下称“义联”)近日发布《工伤保险先行支付制度实施三周年调研报告》显示:全国仅18个省有先行支付的案例。值得注意的是，这些成功个案的获赔时间平均为18个月，这与社会保险法提出的“工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便”的要求，还有很大差距。未参保工伤职工仍然面临求偿难的困境，工伤保险待遇先行支付制度尚未有效发挥功效。
“没有实施细则”成“挡箭牌”
记者日前拨打“12333”北京市人力资源和社会保障局热线，询问如何申请工伤保险待遇先行支付，对方答复称:北京目前还没有工伤保险待遇先行支付的实施细则，根据《北京市实施<工伤保险条例>若干规定》，用人单位没有依法参加工伤保险的，职工的工伤保险待遇由该用人单位承担。随后，记者进一步采访了该局工伤保险处，一位工作人员表示，北京目前还没有接受过工伤保险待遇先行支付的申请。
“义联”最新或2022（历届）年分别对全国283个地级市和4个直辖市进行调研，发现近90%的城市以“没有实施细则”为由，明确表示“不可以”申请，或是不知道、不确定。今年，“义联”通过对抽取的40名来自全国各地的获得工伤认定的未参保工伤职工进行电话问卷调查，发现这种状态没有明显改变。
来自辽宁的工伤职工刘星(化名)经鉴定为五级伤残，在仲裁胜诉后，其用人单位仍拒绝支付其工伤保险待遇，刘星便向当地社保部门申请工伤保险待遇先行支付。不久前，当地社保部门还是以“没有实施细则”和实施先例为由拒绝了他的申请。
然而，在一系列调查数据中，记者也欣喜地看到局部的亮点，山东省威海市和福建省厦门市已经在最新或2022（历届）年初就出台了针对工伤保险待遇先行支付的实施细则。根据政府信息公开申请得到的答复数据:最新或2022（历届）年威海市认定工伤7000件，其中未参保职工144人;厦门市认定工伤8347件，其中未参保职工338件。
艰难“破冰”助推制度“落地”
与众多工伤职工相比，王栋梁无疑是幸运的。在经历了3年艰辛维权之后，他最终与重庆市忠县医疗保险局达成分4次支付80万元工伤保险待遇的协议。今年7月31日，他将领取第二笔先行支付的20万元工伤保险待遇。
日前，这名在工作中失去左臂、3级伤残的退伍军人接受记者电话采访时表示，近期正联系医院继续治疗，以缓解与日俱增的疼痛。由于截肢手术损害了肩部和颈部的神经，3年来他一直强忍剧痛坚持维权。如今拿到了赔偿款，他考虑先把疼痛止住，安上假肢后，再谋划今后的生活。
最初，王栋梁也曾被当地社保部门以“没有实施细则”和实施先例为由拒绝工伤保险待遇先行支付的申请。在受伤后的18个月里，王栋梁拖着残躯，走过了工伤认定程序、单位对工伤认定决定不服的行政诉讼程序、工伤赔偿劳动仲裁等程序，尽管劳动仲裁裁决单位赔偿80万元，当他申请法院强制执行时，发现用人单位已经没有财产可供执行，执行被迫终止。
接到王栋梁的咨询电话后，“义联”决定为其提供法律援助。这期间，法院也曾驳回王栋梁要求先行支付的诉讼请求，后经重庆市高级法院研究后，在第二次行政诉讼中，法院判决撤销忠县医疗保险局作出的不予先行支付的函，限该局60日内审核并发放王栋梁应得的工伤保险待遇80万元。
截至目前，重庆市还没有出台针对工伤保险待遇先行支付的实施细则，但是代理此案的“义联”律师韩世春表示，这起先行支付成功的案例，必然会对重庆市未参保工伤职工的维权产生重大意义。
“基金安全”是绕不开的结
北京市某基层社会保险基金管理中心一位工作人员坦言，北京市工伤保险基金年年都有结余，先行支付个别工伤职工的保险待遇应该不成问题，之所以未出台实施细则，“基金安全”是个绕不开的结。
“义联”的调研报告证实了这一说法。根据政府信息公开申请结果，厦门、威海、淄博、宁波4个城市相关机构一直在向用人单位追缴支付的款项，尚无款项被成功追回。该工作人员表示，未参保企业往往是些小企业，一旦发生工伤事故，其现有资本很难承担工伤保险待遇，特别是公司注册资本改为认缴后，一旦发生工伤事故，这些小企业几乎没有可供执行的财产。
社会保险法仅规定社会保险费征收机构可以向用人单位追缴先行支付的社会保险费，并未赋予其强制措施，而且，对于追偿失败，在财务上如何核销通过审计，都没有相应规定，给经办机构带来很大风险。
对此，“义联”提出借鉴我国税务机关面对逾期仍未缴税的做法来解决问题。
北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平说，工伤保险是国家强制的社会保障制度，但是从我国现行规定来看，强制性并没有得到很好的落实。社会保险法中规定的追缴已支付的先行支付工伤保险待遇的法律手段，也存在同样问题，亟待赋予社保部门更强有力的追缴手段。
依据税收征收管理法，从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款;扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。黄乐平认为，社保机构追缴手段改进之后，也会调动法院、银行等部门的积极性配合追缴，帮助保经办机构解开“基金安全”这个结。
在此基础上，“义联”建议全国各地社保部门加大宣传力度，并尽快制定工伤保险待遇先行支付的实施细则，明确先行支付申请人的范围，明确先行支付规定适用的时间范围等，让先行支付真正驶上快车道，使这项救助工伤职工于危难的制度得到有效落实。