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十八届五中全会29日闭幕，会议决定，要促进人口均衡发展，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，这也意味着独生子女的政策开始退出历史舞台。
公报指出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。
这是继最新或2022（历届）年，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。
目前，我国的人口结构已经出现了严重扭曲，深度老龄化与严重少子化共存，此前预期中的第四次婴儿潮并未如期而至。不少人士呼吁，中国应该果断停止计划生育。
最新或2022（历届）年，我国启动了单独二孩政策，相关方面预计每年将新增人口200万左右，但事实上，最新或2022（历届）年仅增加出生人口47万。根据国家卫计委的统计，截止到最新或2022（历届）年5月底，全国1100多万单独夫妻仅有145万申请再生育。
计划生育作为基本国策仍然不会动摇，但在开放单独二孩之后如此短的时间里允许普遍二孩，实在有些意料之外，不过也在情理之中。
此外，二孩政策的开放意味着“独生子女”这个词将会成为历史，而80后和部分90后将成为唯一的一代独生子女，他们未来可能会面临着赡养四位老人并抚养两位孩子的责任，身上的担子可不轻。
浙江单独二孩出生远低于预期
国家统计局最新或2022（历届）年的人口变动抽样调查曾显示，目标人群中，只有43%的有再生育打算。这意味着，浙江省实际申请再生育的家庭，要比国家调查的数据，还要再下降一半。
省卫计委今年7月1日公布的《浙江省实施单独两孩政策的统计监测分析报告》(下文简称《报告》)显示，最新或2022（历届）年1月17日实施单独两孩政策，预计今年(最新或2022（历届）年)至年底实际新增出生5万多人。政策实施近两年，共新增出生约8万人，这在实际上远低于原来政策研究预期的两年20万多生的预计(头五年新生宝宝年均增量应该在10万人左右)。
根据省卫计委以最新或2022（历届）年6月1日为标准时间的统计显示，在全省69.23万对符合单独两孩生育政策的夫妇中，实际可以再生育的目标人群为553344个家庭。已经批准的家庭的数量只是占了19.90%。
二孩政策落地，恐怕还要再经历三个步骤——
第1关 中共中央的决定.
第2关 国务院制定调整意见，全国人大常委会批准.
第3关 各地实施方案报批.
第4关 地方人大修订计生条例.
可以生育二胎的法定情形：
1. 夫妻双方都是独生子女的，这包括城镇居民及农村村民;
2. 经指定机构鉴定，第一个子女为病残儿，不能成长为正常劳动力的;
3. 婚后一定年限(如5年)不孕(育)，经指定医疗单位诊断证明为不孕(育)症，按照《中华人民共和国收养法》的规定收养一个子女后又怀孕的;
4. 夫妻为再婚(含一方再婚、一方初婚的情况)的，原婚子女数量满足一定条件的(通常双方子女数量之和不超过2人);
5. 夫妻双方或一方是少数民族的且满足一定条件的;
6. 夫妻双方或一方为农业户籍且满足一定条件的(如偏远山区夫妻只育有一女孩的、男方在有女无儿家落户的等);
7. 夫妻一方有一定级别因公伤残的;
8. 夫妻一方从事特殊工作满足一定条件的(如持续从事矿井采掘、出海捕捞等工作5年以上等);
9. 夫妻一方或双方是特殊身份的(如农业人口的夫妻双方是烈士的独生后代、被解救回乡其被拐卖期间生育的子女不再与其共同生活的妇女等);
10. 其他法律、法规规定的条件。(具体可以查询当地二胎生育政策)
十八届五中全会公报允许普遍二孩政策
以“单独二孩”政策的推出为参照系，全面放开二孩要落地，恐怕至少要经历4个关键程序：第1关：中共中央的决定;第2关：国务院制定调整意见，全国人大常委会批准;第3关：各地实施方案报批;第4关：地方人大修订计生条例。国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平昨日表示，全面落实该政策还需等待各地人大修改地方的法律之后，方可最终落地。
开放二孩要先修法
姜卫平透露，允许普遍二孩政策落实应该是参照“单独二孩”政策的实施。他强调，允许普遍二孩依旧需要依法落实，首先有个修法的过程。
最新或2022（历届）年11月，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。当年12月国务院就向全国人大常委会提交了“调整完善生育政策的议案”，12月末的全国人大常委会就通过中共中央、国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见》。
该《意见》明确了各地落实“单独二孩”的实施方案。首先，各省(区市)的政府制定实施方案，接着报国务院主管部门(即国家卫计委)备案。之后，各省人大或其常委会修订地方性法规。
抢生属违法要罚款
目前，根据我国《人口与计划生育法》，各省份计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。姜卫平介绍，国家仅对计划生育政策做出原则性的规定，而具体的生育政策在省级层面制定。我国正式启动“单独二孩”政策后，多地相应地修改了计划与生育条例。这导致了各地政策的落地出现了时间差。
如最新或2022（历届）年1月，浙江、安徽、江西三省率先启动“单独二孩“政策，3月至6月多数省份集中实施，9月政策全面落地。地方政策的出台时间决定了新生儿的身份是否合法。
对于政策落地之前“抢生”单独二孩者的处理，各地也有不同。
此前媒体曾统计，江西、浙江、天津、北京、陕西、上海、四川、甘肃、重庆、广东、辽宁、湖南、云南、福建、内蒙古、黑龙江、贵州等17个省市自治区明确规定在政策落地之前“抢生”单独二孩者属违法，仍需按规定进行罚款。
允许普遍二孩每年或新增数百万人
10月29日闭幕的中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议提出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这是实施了30多年的计划生育政策的重大调整，预示着计划生育政策改革的大幕正式拉开。
促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。
十八届五中全会于10月26日至29日在北京举行。全会提出，全面放开二孩生育的背景，是中国人口形势已发生历史性转变，这些变化包括生育率进入超低水平，以及性别比失衡、老龄化和少子化等。其中，生育率过低成为谈论最多的问题之一。
多位人口学专家表示，全面放开二孩是生育政策调整的进步。据多位学者的测算，全面放开而后新生儿的出生峰值可能在最新或2022（历届）年到来，最乐观的估计新增人口峰值不会超过800万，对于提升生育率、扭转中国人口形势的作用可期，具体效果仍有待观察。
每年或新增人口300-800万
从“单独”二孩到全面二孩的政策推进，官方的解释是为了避免生育堆积，平稳突进政策。
今年3月，中国人民大学人口学院教授、中国人口学会会长接受采访时认为，根据2011年的数据，中国大概有1.5亿独生子女家庭，这些都是“全面二孩”的目标人群。
他分析，如果1.5亿个家庭中最终只有50%-60%的比例生育二孩，出生人口规模依旧会很大。选择在“全面二孩”政策实施前，先实行一段时间“单独二孩”政策，可以先释放一部分生育能量，从而实现政策平稳的过渡。
根据官方最新信息，符合政策的单独夫妇共有1100万对，全国各地启动时间不等，到最新或2022（历届）年末有107万对单独夫妇申请再生育。所占比例只有目标人群的十分之一。
人口学专家、美国霍普金斯大学生物统计学博士黄文政表示，“全面二孩”实施后可能在最新或2022（历届）年出现生育高峰。他预测，“全面二孩”每年带来的新增人口在300万-800万之间，估计中值为500万。他的预测是基于人口普查和近年国家统计局数据，使用人口预测模型得出的。
但黄文政也从其他角度粗略地解释了他的估算。他提到，在1.5亿生育了独生子女的家庭中，孩子在0—15岁的家庭大约有7000万—8000万，这部分家庭应该是符合生育二孩政策并且年龄合适的生育主体。这其中，再除去符合“单独二孩”和农村“一孩半”政策的独生子女家庭，最后可能有6000万左右可能受益于“全面二孩”政策。
按照“单独二孩”第一年的申请比例和最终实际出生人口来判断，“全面二孩”后新增年出生人口在300万-800万之间，中值为500万。加上目前每年1700万左右的出生人口，最新或2022（历届）年出生的总人口在2000万—2500万之间，中间值为2100万。
北京大学人口所教授乔晓春认为，“全面二孩”并不会像此前有关部门担心的那样，每年增加的出生人口最高估计只有600-700万，加上目前1600万左右的年出生人口，年出生人口峰值在2200万左右，但这样的水平预计只会持续一两年，很快就会一路走低。
独立人口学者、《人口危局》作者何亚福的观点更加保守。他估计第一年申请的人数可能只有600万左右，而实际出生的可能只有400万左右。何亚福的结论依据公开数据和“单独二孩”的申请比例测算得出。
黄文政表示，从最新或2022（历届）年至2025年10年间，24至29岁的生育旺盛期女性数量将从7387万降至4116万，这意味着10年后即使生育率保持不变，出生人数也将萎缩接近一半。
人口形势已发生历史性转变
如果从1980年“一胎化”算起，中国的计划生育政策已经实施了35年。相比当初担心“人口爆炸”，今天中国的人口形势已经发生了历史性转变。生育率过低、人口老龄化、性别比失衡、青年占比下将等问题已经成为共识。
按照北京大学社会学系人口学者郭志刚的研究，自1995年以来中国的生育率就处于不足1.5的低水平，远低于官方口径1.8。而出生性别比自1982年就偏离正常范围。
人口学界认为，中国的生育率维持在2.2左右才能保证世代更替平衡，生育率过低将导致人口负增长。出生性别比失衡将引发一系列社会问题。
随着生育管制政策的持续，生育率持续走低。据2010年第六次人口普查的数据，中国当年生育率为1.18，如果再加上漏报的数据，学界普遍认为仍在1.5以下，远低于世界2.5的世界平均水平。而中国治理性别比失衡13年，依然未将其拉回正常值。
中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌表示，学界呼吁调整人口政策由来已久，学者们在2004年、2009年和最新或2022（历届）年进行过3次影响较大的“建言”。2004年的“建言”就提到，中国应实行“分类实施、逐步放开、两步到位、平稳过渡”的人口政策调整方案。每年“两会”，全国人大代表和政协委员，都有不少人提交相关建议。民间的呼声更是不计其数。
最新或2022（历届）年十八届三中全会，党中央相应呼声，启动“单独”二孩政策，即允许一方是独生子女的夫妇生育第二个孩子。人口政策的调整迈出重要一步。
公开信息显示，符合政策的“单独”夫妇共有1100万对，全国各地启动时间不等，到最新或2022（历届）年末有107万对单独夫妇申请再生育。所占比例只有目标人群的十分之一。截至今年5月底，申请生育二孩的人数也只有13%左右。呈现逐渐走低趋势。
郭志刚说，这一结果另许多学者都没有想到。之后，全面放开二孩的呼声持续高涨。
诸多信号显示政策获将调整
今年初开始，有关“五中全会”全面放开二孩的消息就开始流传。在国家卫计委举行的历次新闻发布会上，何时全面放开二孩生育被频频问起，卫计委的回答则偏保守。
今年4月，一条“全放开‘二孩’生育已报国家通过并认定，预计在5月份之前将下发红头文件到各级政府”的消息，在社交媒体平台传开。记者向国家卫计委核实，宣传司司长毛群安称“没有这个可能”。
7月10日的国家卫计委例行新闻发布会上，国家卫计委首次对“全面二孩”表达明确态度。基层指导司司长杨文庄称，“我们现在正在按中央的要求抓紧推进有关工作”。
7月底，有媒体报道国家卫计委正在对全面放开二孩等工作进行评估，最快年内可以实行。10月底，一份《中国未来人口发展报告》据称已上递到决策层，该报告建议立即全面放开二孩政策。
一位知情人士告诉记者，这份报告实际上递交给了国家卫计委，并且是在国家卫计委要求下进行调研撰写的。他说，这种情况很少见，显示决策层已经非常重视这一问题。
10月26日召开的十八届五中全会，将制定“十三五”规划刚要，这也成为“全面二孩”的期待所在。一位渴望生育二孩的70后母亲告诉记者，这几天她每隔几分钟就要刷新一次新闻，甚至因此失眠。她已近40岁，“不能再等了”。
近几日，多位人口学专家表示，十八届五中全会可能将有重大人口政策调整信息释放，“只是看怎么表述了”。
人口学专家易富贤分析，按照以往的政策发布惯例，全会的“公报”主要谈党的重大方针，有关计划生育政策调整的具体内容，可能将在随后两天的决定中公布。