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农村改革是我国启动改革开放的起点仍是当前全面深化改革的一个重点。党的十八届三中全会作出的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(以下简称决定)对深化农村改革作出了全面部署对一些长期以来议论较多但始终没有触及的改革有了明确提法对一些过去虽有涉及但意见并不明确又事关重大的问题有了突破性、开创性的改革意见在理论和政策上取得了一系列新的重大突破具有鲜明的时代特征。
决定以赋予农民更多权利和利益、推进城乡发展一体化为主线明确提出了“三个赋予”、“七个允许”、“四个鼓励”、“五个保障”、“六个推进”、“三个建立”、“六个完善健全”、“四个制度改革”、“五个城乡统筹”的农村改革任务和举措。
三个赋予是,赋予农民更多财产权利赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。
七个允许是,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营允许通过试点推进农民卓财产权抵押、担保、转让允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护允许合作社开展信用合作允许企业和社会组织在农村兴办各类事业允许农村集体经营性建设用地出让租赁入股、实行与国有土地同等入市同权同价。
四个鼓励是,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业鼓励农村发展合作经济鼓励社会资本投向农村建设。
五个保障是,保障农民集体经济组织成员权利保障农户宅基地用益物权保障农民工同工同酬保障农民公平分享土地增值收益保障金融机构农村存款主要用于农业农村。
六个推进是,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置推进城乡基本公共服务均等化推进农业转移人口市民化、逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖进城落户农民完全纳入城镇卓和社会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。
三个建立是,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制建立农村产权流转市场建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
六个完善健全是,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制完善农产品价格形成机制完善粮食主产区利益补偿机制完善农业保险制度健全农业支持保护体系健全农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系。
四个方面的制度改革是,改革完善农村宅基地制度改革农业补贴制度完善集体林权制度改革加快户籍制度改革。
五个方面的城乡统筹是,统筹城乡基础设施建设和社区建设统筹城乡义务教育资源均衡配置完善城乡均等的公共就业创业服务体系整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度推进城乡最低生活保障制度统筹发展。
决定在深化农村改革方面提出的重大理论和政策突破是,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展赋予土地承包经营权抵押、担保权能允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营鼓励承包经营权向农业企业流转允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权选择试点推进农民卓财产权抵押、担保、转让保障农民工同工同酬保障农民公平分享土地增值收益鼓励社会资本投向农村建设允许企业和社会组织在农村兴办各类事业把进城落户农民完全纳入城镇卓和社会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度推进城乡最低生活保障制度统筹发展改革农业补贴制度建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制赋予农民更多财产权利。这些重大论断和政策突破必将对我国农村改革发展产生重大而深远的影响。
一、关于城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍
决定明确提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
实现城乡发展一体化是经济社会发展的内在规律是我国现代化建设的重要内容和发展方向。从理论上讲工农关系、城乡关系的内在联系决定了城乡要一体化发展。农业和工业是人类社会发展的两个支柱产业农村和城市是人类经济社会活动的两个基本区域。工业和农业之间、城市和农村之间存在着内在的、必然的、有机的联系彼此是相互依赖、相互补充、相互促进的。
农业和农村发展离不开工业和城市的辐射和带动;同样工业和城市发展也离不开农业和农村的支撑和促进。城乡一体化发展就是把工业和农业、城市和农村作为一个有机统一整体充分发挥彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进作用特别是充分发挥工业和城市对农业和农村发展的辐射和带动作用实现工业与农业、城市与农村协调发展。如果把农业与工业、农村与城市割裂开来使它们失去相互联系形成两个封闭的体系那么农业和农村的健康发展就会遇到极大障碍农业和农村就发展不好;工业和城市的健康发展也会遇到极大困难工业和城市也发展不好。也就是说城乡分割城市和农村都发展不好。只有城乡一体才能实现农业和农村、工业和城市的持续健康发展才能实现整个经济社会的持续健康发展。
推进我国城乡发展一体化必须破除城乡二元结构这个主要障碍。所谓城乡二元结构就是在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为两个截然不同的社会群体公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民农民不能平等参与现代化进程、不能共同分享现代化成果。比如在户籍制度方面户口在性质上分为农业户口和非农业户口农民被登记为农业户口城镇居民被登记为非农业户口农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下大量进城务工农民虽然已经不再从事农业大部分时间也不在农村居住但并不能真正获得市民身份无法在城市安家落户和融入城市无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、卓等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇合法权益不能得到充分保护。在基本公共服务制度方面财政对农村公共设施建设、义务教育、公共文化服务、社会保障的投入强度明显低于城镇农村低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平明显低于城镇特别是城镇社会保障体系对进城务工农民的覆盖度较低。据国家统计局调查单位或雇主为务工农民缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比例分别只有14.3%、24%、16.9%、8.4%、6.1%。在土地征收和交易制度方面城市国有土地可以直接上市交易农村集体土地不能直接上市交易国家征收农村集体土地不是按照土地的市场交易价格补偿而是按照土地的原有用途收益补偿补偿标准明显偏低。由于这种城乡二元结构的长期存在导致城乡资源不能合理流动和优化组合城乡生产要素不能平等交换城乡公共资源配置严重不均衡城乡基本公共服务严重不均等使农村发展滞后、城乡发展差距拉大。从根本上讲这种以城乡分割为特征的城乡二元结构不破除城乡发展一体化就实现不了。因此全面深化改革必须健全体制机制大力破除城乡二元结构加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系实现城乡发展一体化。
〓、关于推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新
农村基本经营制度是党的农村政策的基石。决定明确提出坚持家庭经营在农业中的基础性地位家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新加快构建新型农业经营体系。这为完善农村基本经营制度、加快构建新型农业经营体系指出了明确方向。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展这是一个重大论断和理论创新。
第一家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展是对农村基本经营制度的丰富和发展。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村改革取得的重大历史性成果是中国特色社会主义制度的重要组成部分适合我国国情适应社会主义市场经济体制符合农业生产特点能极大调动农民积极性和解放农村社会生产力必须毫不动摇地长期坚持。这种基本经营制度是在农村改革的伟大实践中形成的并在农村改革的深化中不断丰富、完善、发展。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展的农业经营方式创新就是适应城镇化和现代农业发展的客观需要在“统”和“分”两个层次推进农业经营体制机制和方式创新。家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展就是坚持家庭经营在农业中的基础性地位稳定农村土地承包关系并保持长久不变依法维护农民土地承包经营权;充分发挥集体经营、合作经营、企业经营在规模、效率、技术、市场等方面的优势特别是充分发挥企业经营向农业输入现代生产要素和经营模式的先进生产力作用推动提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化使农业经营方式更加丰富、更加具有竞争力使农村基本经营制度更加充满制度活力。
第二家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展能有效完善农地权能结构推动农地制度创新发展。即由所有权和承包经营权“两权并行分置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分置”发展这有利于进一步完善农村土地权能和权益关系提高农地资源配置和生产经营效率。农村改革之前我国农地制度是土地所有权和经营权合一土地集体所有、集体经营农民作为集体经济组织成员共同所有和经营集体土地。农村改革建立的以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度成功实现了土地所有权和承包经营权分离土地所有权归集体承包经营权归农民这种“两权并行分置”的农地制度较好处理了国家、集体、农民权益关系调动和保护了农民生产经营积极性呈现出良好的制度绩效。但是随着我国工业化和城镇化深入发展大量农民转移到非农产业和城镇就业这部分农民虽仍具有农民身份但已不再从事或不主要从事农业虽仍是集体土地的承包主体但已不再是或不主要是集体土地的经营主体农村土地流转大量发生土地承包权主体同经营权主体发生分离日趋普遍农民土地承包经营权分权设置越来越呈现出实践必要性。据农业部统计截至12月底全国农村土地流转面积达2.7亿亩已占家庭承包耕地面积的21.5%。顺应实践要求对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”分权设置明确经营权流转及行使的法律地位建立所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农地制度显得十分必要。集体经营、合作经营、企业经营是承接农民土地经营权流转的重要载体。家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营中家庭经营是基础集体经营、合作经营、企业经营主要是在农民土地经营权流转基础上形成的。因此推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新就可以有效推动实现农民土地承包经营权分权设置形成以所有权、承包权、经营权“三权并行分置”为特征的新型农地制度优化农村土地所有、占有、使用、收益权能在不同主体之间的分布更好坚持集体对土地的所有权更好保障农户对土地的承包权更好用活土地经营权推动农地资源有效配置和现代农业发展。
三、关于赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能
决定明确提出稳定农村土地承包关系并保持长久不变赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。赋予农民承包经营权抵押、担保权能是一个重大政策突破。
赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能使农民对承包地的权能更加完整和充分。这有利于进一步完善农民同土地的关系有利于维护农民土地权益有利于保护土地使用权作为农民的用益物权有利于扩展农地的生产经营功能有利于促进农业农村发展。我国农村土地属于集体所有农民通过承包经营获得的是土地的使用权。现行情况下农民拥有的土地使用权主要是两个部分一个是土地承包经营权包括耕地、林地、草地的承包经营权按有关法律规定耕地承包期为30草地承包期为30~50林地承包期为30~70;另一个是宅基地使用权。另外农民可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩获得“四荒地”承包经营权。按现行法律规定土地承包经营权属于用益物权农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但是由于物权法规定耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使用权权能就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押担保权注入土地承包经营权权能可以充分活化土地使用权的金融功能和作用扩大农村有效担保物范围有效缓解农业农村发展中面临的融资难难题使农业农村发展获得有效金融支持为农业现代化发展提供强大动力。所以在农民已经拥有的承包地占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式权能基础上赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能使农民拥有的承包地权能更加完整和充分是实践的迫切需要。
赋予土地承包经营权抵押、担保权能中央政策已经在林地承包经营权方面进行了成功实践受到农民广泛欢迎。2003中共中央、国务院关于加快林业发展的决定(2003中发9号)规定林地使用权可抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。2008中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见(2008中发10号)规定林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木使用权进行转让、入股、抵押。林地是农村集体土地的重要组成部分。林地承包经营权抵押、担保的成功实践为在一般意义上规定赋予农民对土地承包经营权享有抵押、担保权利提供了有力支持。另外近来不少地方对赋予农民土地承包经营权和宅基地使用权抵押担保权利进行了探索极大改善了农民融资难状况农民利用这些抵押贷款资金改善农业生产条件和投资创业大大推动了现代农业发展。这些实践也为赋予农民土地承包经营权抵押、担保权利的政策突破提供了有力支撑。
赋予土地承包经营权抵押、担保权能不会改变农村土地集体所有性质绝对不会出现所谓的农村集体土地改变性质问题。有人担心赋予农民土地承包经营权抵押、担保权利会改变农村土地集体所有性质这种担心是没有依据的。因为从法理上讲土地承包经营权抵押所抵押的只是农民对土地的使用权即用益物权而不是土地的所有权用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质即使出现抵押风险所转移的也只是土地承包经营权即转移的是土地的使用权土地的所有权并不会发生转移因而农村土地集体所有的性质并不会因为赋予农民土地承包经营权抵押和担保权利而改变。
四、关于鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转
决定明确提出鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转发展多种形式规模经营。这为农村土地流转提出了明确方向和要求。农业企业与专业大户、家庭农场、农民合作社并列成为承接土地承包经营权流转的载体是一个政策突破。
第一承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转是培育新型农业经营主体的需要。随着农村劳动力不断向非农产业和城镇转移留在农村务农的轻人越来越少农业生产人员老龄化、后继乏人问题日益严重“将来谁来种地”已成为我国农业健康发展和农业现代化建设的一个重大问题成为影响我国农业产业安全的一个突出问题。底全国农村外出务工经商劳动力已超过2.63亿人40岁以下占60%平均龄37岁。据第二次农业普查全国农业从业人员中51~60岁占21.3%60岁以上占11.2%即农业从业人员近1/3已超过50岁。动态看我国农业劳动力老龄化发展很快。与第一次农业普查相比第二次普查时50岁以上农业从业人员比重上升了14.4个百分点平均每上升1.44个百分点。按此趋势到第三次农业普查时农业从业人员中50岁以上比重将超过50%。据全国农村固定观察点数据务农劳动力平均龄49岁2003~务农劳动力平均龄增加5岁平均每增加0.5岁。与老龄化一并出现的还有农业从业人员女性化和低文化程度化。根据第二次农业普查农业从业人员中女性占53.2%超过男性6.4个百分点文盲半文盲和小学文化程度超过50%。在一些工业化、城镇化先行地区农业从业人员老龄化、女性化更为严重。浙江省农业从业人员中50岁以上占比达到53%30岁以下的仅有6%;江苏省从事粮食生产的农民平均龄已达58.2岁。即使在农业大省农业从业人员老龄化也很明显据湖南省粮食生产大县宁乡县调查该县从事粮食生产的农民龄在50岁以上的占比高达63%女性占比高达65.7%20~29岁的仅占3.5%。对照联合国有关机构的标准劳动龄人口中45岁及以上劳动力为老劳动力老劳动力占比超过15%时为老型劳动力结构我国农业劳动力龄结构已明显处于老型。所以培育新型农业经营主体十分迫切。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业是新型农业经营主体的主要形式。承包经营权向这些经营主体流转有利于推动我国新型农业经营主体快速成长。
第二承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转是发展规模经营和现代农业的需要。第二次农业普查结果显示全国从事农作物种植业的农户户均土地规模不足10亩不少农户的土地还分散为几个小块90%左右的农户养肉牛数量在2头以下93%左右的农户养猪数量在10头以下80%左右的农户养羊数量在10只以下。这种小规模分散经营难以实现农业现代化。发展规模经营和现代农业是我国农业改革发展的重要方向。邓小平同志在上世纪90代初就提出,中国社会主义农业的改革和发展从长远的观点看要有两个飞跃。第一个飞跃是废除人民公社实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进。第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要发展适度规模经营发展集体经济。这又是一个很大的前进。要提高机械化程度利用科学技术发展成果一家一户是做不到的。特别是高科技成果的应用有的要超过村的界限甚至超过区的界限。仅靠双手劳动仅是一家一户的耕作农业现代化的实现是不可能的。承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转是推动农业实现规模经营的根本途径有利于推动我国现代农业发展和实现农业现代化。
第三承包地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转是提高农业盈利能力和市场竞争力的需要。小规模分散经营情况下农民靠土地种植实现不了充分就业为了增加收入必然要兼业导致农业出现兼业化、副业化难以成为有市场竞争力和经营吸引力的产业。吉林省的调查显示规模在30~70亩的玉米种植大户净收益可超过2万元同外出务工收入基本相当这部分人会安心以农业为主业。农业部的调查表明从我国资源禀赋和当前工农就业收益看一两熟地区户均耕种50~60亩、一一熟地区户均耕种100~120亩就有规模效益农业就具有吸引力。联合国粮农组织的研究显示种植经济作物的规模不低于170亩种植粮食作物的规模不低于300亩这样的农业规模才具有国际竞争力