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国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见
国发〔〕54号
各省、自治区、直辖市人民政府国务院各部委、各直属机构,
、展混合所有制经济是深化国有企业改革的重要举措。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神按照“四个全面”战略布局要求落实党中央、国务院决策部署推进国有企业混合所有制改革促进各种所有制经济共同发展现提出以下意见。
一、总体要求
(一)改革出发点和落脚点。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。多来一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业但治理机制和监管体制还需要进一步完善;还有许多国有企业为转换经营机制、提高运行效率正在积极探索混合所有制改革。当前应对日益激烈的国际竞争和挑战推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平需要通过深化国有企业混合所有制改革推动完善现代企业制度健全企业法人治理结构;提高国有资本配置和运行效率优化国有经济布局增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力主动适应和引领经济发展新常态;促进国有企业转换经营机制放大国有资本功能实现国有资产保值增值实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展夯实社会主义基本经济制度的微观基础。在国有企业混合所有制改革中要坚决防止因监管不到位、改革不彻底导致国有资产流失。
(二)基本原则。
——政府引导市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律以企业为主体充分发挥市场机制作用把引资本与转机制结合起来把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来探索国有企业混合所有制改革的有效途径。
——完善制度保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。
——严格程序规范操作。坚持依法依规进一步健全国有资产交易规则科学评估国有资产价值完善市敞价机制切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务杜绝国有资产流失。
——宜改则改稳妥推进。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫;对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业要充分发挥市场机制作用坚持因地施策、因业施策、因企施策宜独则独、宜控则控、宜参则参不搞拉郎配不搞全覆盖不设时间表一企一策成熟一个推进一个确保改革规范有序进行。尊重基层创新实践形成一批可复制、可推广的成功做法。
〓、分类推进国有企业混合所有制改革
(三)稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。按照市场化、国际化要求以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标以提高经济效益和创新商业模式为导向充分运用整体上市等方式积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责使混合所有制企业成为真正的市场主体。
(四)有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业要保持国有资本控股地位支持非国有资本参股。对自然垄断行业实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务促进公共资源配置市场化同时加强分类依法监管规范营利模式。
——重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域实行国有独资或控股允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。
——重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用实行国有独资或绝对控股在强化环境、质量、安全监管的基础上允许非国有资本进入依法依规有序参与开发经营。
——江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外放开竞争性业务允许非国有资本平等进入。
——核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域实行国有独资或绝对控股支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。
——国防军工等特殊产业从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域实行国有独资或绝对控股。其他军工领域分类逐步放宽市场准入建立竞争性采购体制机制支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。
——对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域加大国有资本投资力度发挥国有资本引导和带动作用。
(五)引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域根据不同业务特点加强分类指导推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况考核中要引入社会评价。
三、分层推进国有企业混合所有制改革
(六)引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业以研发创新、生产服务等实体企业为重点引入非国有资本加快技术创新、管理创新、商业模式创新合理限定法人层级有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。
(七)探索在集团公司层面推进混合所有制改革。在国家有明确规定的特定领域坚持国有资本控股形成合理的治理结构和市场化经营机制;在其他领域鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式逐步调整国有股权比例积极引入各类投资者形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。
(八)鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。各地区要认真贯彻落实中央要求区分不同情况制定完善改革方案和相关配套措施指导国有企业稳妥开展混合所有制改革确保改革依法合规、有序推进。
四、鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革
(九)鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。非公有资本投资主体可以货币出资或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。企业国有产权或国有股权转让时除国家另有规定外一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。
(十)支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股参与国有企业混合所有制改革。研究制定股份合作经济(企业)管理办法。
(十一)有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素发展混合所有制经济深度参与国际竞争和全球产业分工提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定完善外资安全审查工作机制切实加强风险防范。