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近日中共中央办公厅、国务院办公厅英了深化农村改革综合性实施方案并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。
深化农村改革综合性实施方案主要内容如下。
农村改革是全面深化改革的重要内容。根据党中央、国务院的决策部署农村各项改革正在扎实开展一些重要改革事项试点工作正在有序推进。当前我国经济发展进入新常态新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化持续推进农村经济社会深刻变革农村改革涉及的利益关系更加复杂、目标更加多元、影响因素更加多样、任务也更加艰巨。农村改革综合性强靠单兵突进难以奏效必须树立系统性思维做好整体谋划和顶层设计找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾进一步提高农村改革决策的科学性。要从总体上把握好农村改革的方向提出深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务、重要路径从全局上更好地指导和协调农村各项改革加强各项改革之间的衔接配套最大限度释放改革的综合效应。
根据中央统一部署从提高农村改革的系统性、整体性、协同性出发特制定深化农村改革综合性实施方案。
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神认真落实党中央、国务院的决策部署主动适应经济发展新常态紧紧围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局不断巩固和完善中国特色社会主义农村基本经济制度加快农业发展方式转变健全保障国家粮食安全、促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制着力破除城乡二元结构的体制障碍为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障为实现“两个一百”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。
(二)目标任务。到最新或2022（历届）农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立农村社会治理体系和农村基层组织制度更加完善农民民主权利得到更好保障农业农村法律法规进一步完善并加强农村基层法治水平进一步提高农业现代化水平和农民生活水平进一步提升农村经济社会发展更具活力。
(三)基本原则
1.坚持农村多种所有制经济共同发展。在坚持土地公有制性质基础上加强对农村各种所有制经济组织和农民家庭合法财产权益的保护赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位保证其依法公平参与市场竞争、同等受到法律保护促进农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济、各种私人和股份制经济、供销合作社经济以及国有农场林场等国有经济共同发展。
2.坚持和完善农村基本经营制度。把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变落实集体所有权稳定农户承包权放活土地经营权实行“三权分置”。坚持家庭经营在农业中的基础性地位创新农业经营组织方式推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。
3.坚持社会主义市场经济改革方向。调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制充分发挥市场在资源配置中的决定性作用加强国家对农业的支持保护促进农业尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来。
4.坚持保障农民权益。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点切实保障农民合法经济利益尊重农民民主权利。
5.坚持统筹兼顾。统筹考虑农业和农村发展统筹考虑城乡改革发展统筹考虑公平和效率。
6.坚持循序渐进、试点先行。发挥好基层和群众首创精神在把握方向、坚守底线前提下鼓励积极探索、大胆创新允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。认真组织好农村改革试点工作及时总结可复制、可推广的经验。对突破现行法律法规的重大改革要按程序报批取得授权在一定范围内开展试点。
7.坚持党对“三农”工作的领导。必须始终把加强党对“三农”工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证提高依法做好“三农”工作的能力和水平。在中央的统一领导下积极稳妥深化农村各项改革。
〓、关键领域和重大举措
全面深化农村改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和基层党建等领域涉及农村多种所有制经济主体。当前和今后一个时期深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。对这5大领域改革的核心问题要明确大的方向、主要内容和重大方针对策进一步理清改革思路。
(一)深化农村集体产权制度改革
以土地集体所有为基础的农村集体所有制是社会主义公有制的重要形式是实现农民共同富裕的制度保障。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度与村民自治组织制度相交织构成了我国农村治理的基本框架为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员进一步发挥集体经济优越性进一步调动集体经济组织成员积极性。
1.深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是,落实集体所有权稳定农户承包权放活土地经营权。落实集体所有权就是落实“农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有”的法律规定明确界定农民的集体成员权明晰集体土地产权归属实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体发展多种形式的适度规模经营。
一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是,缩小土地征收范围规范土地征收程序完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是,允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地与国有建设用地享有同等权利在符合规划、用途管制和依法取得的前提下可以出让、租赁、入股完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是,在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上改革完善农村宅基地制度探索农民卓保障新机制对农民卓财产权作出明确界定探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制探索农民卓财产权抵押、担保、转让的有效途径。
〓是深化农村土地承包经营制度改革。抓紧修改有关法律落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上按照不动产统一登记原则加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力扩大整省推进试点范围总体上要确地到户从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。制定出台完善草原承包经营制度的文件规范草原承包行为和管理方式充分调动广大牧民保护和建设草原的积极性。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。
三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划加强耕地保护全面开展永久基本农田划定工作实行特殊保护。完善土地复垦制度盘活土地存量建立土地复垦激励约束机制落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标完善农村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理强化耕地占补平衡的法定责任完善占补平衡补充耕地质量评价体系确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施加强对耕地占补平衡的监管坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。
2.分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上对土地等资源性资产重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作;对非经营性资产重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制;对经营性资产重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员赋予农民对集体资产更多权能发展多种形式的股份合作。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。明确集体经济组织市场主体地位。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产防止外部资本侵吞、控制集体资产。
3.深化林业和水利改革。实行最严格的林地用途管制制度。以放活经营权、落实处置权、保障收益权为重点深化配套改革完善集体林权制度。实行森林分类经营管理完善林木采伐权管好公益林、放活商品林调动林农和社会力量发展林业的积极性。稳步推进国有林场和国有林区改革。研究提出加强天然林资源保护的指导意见有序停止天然林商业性采伐—展小型水利工程管理体制改革明确工程所有权和使用权落实管护主体促进水利工程良性运行。
(二)加快构建新型农业经营体系
、展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路必须以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。
4.推动土地经营权规范有序流转。在农村耕地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的基础上按照依法自愿有偿原则引导农民以多种方式流转承包土地的经营权以及通过土地经营权入股、托管等方式发展多种形式的适度规模经营。把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度不片面追求超大规模经营不搞大跃进不搞强迫命令不搞行政瞎指挥使适度规模经营与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应。提升农户家庭经营能力和水平重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化集约化农业生产的规模适度的农户家庭农场使之成为发展现代农业的有生力量。适时提出促进家庭农尝展的相关立法建议。
5.加强农民合作社规范化建设。加强农民专业合作社和土地股份合作社规范化建设深入推进示范社建设行动。鼓励农民合作社发展农产品加工业务创新农业产业链组织形式和利益联接机制构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式让农民更多分享产业链增值收益。进一步创新财政支持农民合作社发展机制允许政府项目直接投向符合条件的合作社。完善农民以承包土地经营权入股发展农业产业化经营的政策。
6.创新农业社会化服务机制。家庭经营在相当时期内仍是农业生产的基本力量要通过周到便利的社会化服务把农户经营引入现代农业发展轨道。充分发挥农业公益性服务机构作用大力培育多种形式的农业经营性服务组织健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系—展政府向农业经营性服务组织购买公益性服务机制创新试点。
7.培养职业农民队伍。制定专门规划和切实可行的政策吸引轻人务农培育新型职业农民造就高素质的新型农业生产经营者队伍。扶持有技能和经营能力的农民工返乡创办家庭农场、领办农民合作社创立农产品加工、营销企业和农业社会化服务组织。
8.健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制。对工商资本租赁农户承包地作出明确规定建立严格的资格审查、项目监管和定期督查机制禁止以农业为名圈占土地从事非农建设防止“非粮化”现象蔓延。鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务向农业输入现代生产要素和经营模式。探索建立工商资本农地租赁风险保障金制度。
9.推进农垦改革发展和全面深化供销合作社综合改革。研究出台推进农垦改革发展的政策措施深化垦区集团化、农场企业化改革创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制明晰农垦国有资产权属关系建立符合农垦特点的国有资产监管体制进一步推进农垦办社会职能改革。按照为农服务的宗旨和政事分开、社企分开的方向因地制宜推进体制改革和机制创新把供销合作社打造成为与农民利益联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运作更高效的合作经济组织体系使之成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。
(三)健全农业支持保护制度
≡农业实行必要的支持保护是发展现代农业的客观需要要坚持多予少扰活的基本方针以保障主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展为重点加大农业支持保护力度提高农业支持保护效能完善农业生产激励机制加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度。
10.建立农业农村投入稳定增长机制。把农业农村作为财政支出的优先保障领域中央预算内投资继续向农业农村倾斜确保农业农村投入只增不减。进一步优化财政支农支出结构转换财政资金投入方式通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施带动金融和社会资本投向农业农村发挥财政资金的引导和杠杆作用。大力清理、整合、规范涉农转移支付资金对“小、散、乱”及效果不明显的涉农专项资金要坚决整治;对目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合;对地方具有管理信息优势的涉农支出划入一般性转移支付切块下达由地方统筹支配落实监管责任。建立规范透明的管理制度杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领切实提高涉农资金投入绩效