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一、建议稿起草过程
“十三五”时期是全面建成小康社会、实现我们党确定的“两个一百”奋斗目标的第一个百奋斗目标的决胜阶段。制定和实施好“十三五”规划建议阐明党和国家战略意图明确发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措描绘好未来5国家发展蓝图事关全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的协调推进事关我国经济社会持续健康发展事关社会主义现代化建设大局。
为此今1月中央政治局决定党的十八届五中全会审议“十三五”规划建议成立由我担任组长李克强同志、张高丽同志担任副组长有关部门和地方负责同志参加的文件起草组在中央政治局常委会领导下承担建议稿起草工作。
1月28日党中央发出关于对党的十八届五中全会研究“十三五”规划建议征求意见的通知在党内一定范围征求意见和建议。2月10日文件起草组召开第一次全体会议建议稿起草工作正式启动。
从各方面反馈的意见看大家一致认为党的十八届五中全会重点研究“十三五”规划建议问题并提出建议对坚持和发展中国特色社会主义实现“两个一百”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有十分重要的意义。综合判断“十三五”时期我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期但战略机遇期内涵发生深刻变化我国发展既面临许多有利条件也面临不少风险挑战。大家普遍希望通过制定建议明确“十三五”时期我国经济社会发展的基本思路、主要目标特别是要以新的发展理念推动发展提出一些具有标志性的重大战略、重大工程、重大举措着力解决突出问题和明显短板确保如期全面建成小康社会保持经济社会持续健康发展。文件起草组在起草过程中充分考虑、认真吸收了各方面意见和建议。
文件起草组成立9个多月来深入开展专题调研广泛征求各方意见多次召开会议进行讨论修改。根据中央政治局会议决定7月底建议稿下发党内一定范围征求意见包括征求党内部分老同志意见还专门听取了民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士意见。其间中央政治局常委会召开3次会议、中央政治局召开2次会议分别审议建议稿。
从反馈情况看各地区各部门对建议稿给予充分肯定。大家一致认为建议稿体现了“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局反映了党的十八大以来党中央决策部署顺应了我国经济发展新常态的内在要求有很强的思想性、战略性、前瞻性、指导性。建议稿提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念在理论和实践上有新的突破对破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势具有重大指导意义。建议稿坚持问题导向聚焦突出问题和明显短板回应人民群众诉求和期盼提出一系列新的重大战略和重要举措对保持经济社会持续健康发展具有重要推动作用。
在征求意见过程中各方面提出了许多好的意见和建议主要有以下几个方面。一是建议对“十三五”时期我国发展面临的机遇和挑战作出更加深入和更具前瞻性的分析概括。二是建议进一步突出人民群众普遍关心的就业、教育、社保、卓、医疗等民生指标。三是建议抓住新一轮科技革命带来的机遇将优势资源集聚到重点领域力求在关键核心技术上取得突破。四是建议进一步提高绿色指标在“十三五”规划全部指标中的权重把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标。五是建议重视促进内陆地区特别是中西部地区对外开放。六是建议更加注重通过改善二次分配促进社会公平明确精准扶贫、精准脱贫的政策举措把更多公共资源用于完善社会保障体系。
中央责成文件起草组认真研究和吸纳各方面意见和建议。文件起草组全面汇总、逐条分析各方面意见和建议做到了能吸收的尽量吸收。
〓、建议稿的主要考虑和基本框架
建议稿的起草充分考虑了“十三五”时期我国经济社会发展的趋势和要求。
第一“十三五”规划作为我国经济发展进入新常态后的第一个五规划必须适应新常态、把握新常态、引领新常态。新常态下我国经济发展表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点增长速度要从高速转向中高速发展方式要从规模速度型转向质量效率型经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。这些变化不依人的意志为转移是我国经济发展阶段性特征的必然要求。制定“十三五”时期经济社会发展建议必须充分考虑这些趋势和要求按照适应新常态、把握新常态、引领新常态的总要求进行战略谋划。
第二面对经济社会发展新趋势新机遇和新矛盾新挑战谋划“十三五”时期经济社会发展必须确立新的发展理念用新的发展理念引领发展行动。古人说, “理者物之固然事之所以然也。”发展理念是发展行动的先导是管全局、管根本、管方向、管长远的东西是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了目标任务就好定了政策举措也就跟着好定了。为此建议稿提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念并以这五大发展理念为主线对建议稿进行谋篇布局。这五大发展理念是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现也是改革开放30多来我国发展经验的集中体现反映出我们党对我国发展规律的新认识。
第三“十三五”规划作为全面建成小康社会的收官规划必须紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板在补齐短板上多用力。比如农村贫困人口脱贫就是一个突出短板。我们不能一边宣布全面建成了小康社会另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。此外在社会事业发展、生态环境保护、民生保障等方面也存在着一些明显的短板。谋划“十三五”时期经济社会发展必须全力做好补齐短板这篇大文章着力提高发展的协调性和平衡性。
另外考虑到建议通过后还要根据建议制定“十三五”规划纲要两个文件之间要有合理分工。所以建议在内容上重点是确立发展理念明确发展的方向、思路、重点任务、重大举措而一些具体的工作部署则留给纲要去规定以更好体现和发挥建议的宏观性、战略性、指导性。
在建议稿起草过程中我们注意把握以下原则。
一是坚持目标导向和问题导向相统一既从实现全面建成小康社会目标倒推厘清到时间节点必须完成的任务又从迫切需要解决的问题顺推明确破解难题的途径和办法。
〓是坚持立足国内和全球视野相统筹既以新理念新思路新举措主动适应和积极引领经济发展新常态又从全球经济联系中进行谋划重视提高在全球范围配置资源的能力。
三是坚持全面规划和突出重点相协调既着眼于全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、对外开放、国防建设和党的建设又突出薄弱环节和滞后领域集中攻关提出可行思路和务实举措。
四是坚持战略性和操作性相结合既强调规划的宏观性、战略性、指导性又突出规划的约束力和可操作、能检查、易评估做到虚实结合。
在结构上建议稿分三大板块、八个部分。导语和第一、第二部分构成第一板块属于总论。第一部分讲全面建成小康社会决胜阶段的形势和指导思想总结 “十二五”时期我国发展取得的重大成就分析“十三五”时期我国发展环境的基本特征提出“十三五”时期我国发展的指导思想和必须遵循的原则。第二部分讲 “十三五”时期我国经济社会发展的主要目标和基本理念提出全面建成小康社会新的目标要求提出并阐释了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。
第三至第七部分构成第二板块属于分论分别就坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展进行阐述和部署。第三部分讲坚持创新发展、着力提高发展质量和效益从培育发展新动力、拓展发展新空间、深入实施创新驱动发展战略、大力推进农业现代化、构建产业新体系、构建发展新体制、创新和完善宏观调控方式7个方面展开。第四部分讲坚持协调发展、着力形成平衡发展结构从推动区域协调发展、推动城乡协调发展、推动物质文明和精神文明协调发展、推动经济建设和国防建设融合发展4个方面展开。第五部分讲坚持绿色发展、着力改善生态环境从促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障6个方面展开。第六部分讲坚持开放发展、着力实现合作共赢从完善对外开放战略布局、形成对外开放新体制、推进“一带一路”建设、深化内地和港澳以及大陆和台湾地区合作发展、积极参与全球经济治理、积极承担国际责任和义务6个方面展开。第七部分讲坚持共享发展、着力增进人民福祉从增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设、促进人口均衡发展8个方面展开。
第八部分和结束语构成第三板块。第八部分讲加强和改善党的领导、为实现“十三五”规划提供坚强保证从完善党领导经济社会发展工作体制机制、动员人民群众团结奋斗、加快建设人才强国、运用法治思维和法治方式推动发展、加强和创新社会治理、确保“十三五”规划建议的目标任务落到实处6个方面展开。结束语号召全党全国各族人民万众一心、艰苦奋斗共同夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利。
三、需要重点说明的几个问题
建议稿提出了一系列新的发展要求和重大举措。这里就其中几个问题作简要说明。
第一关于经济保持中高速增长。建议稿提出今后5经济保持中高速增长的目标。主要考虑是确保到最新或2022（历届）实现国内生产总值和城乡居民人均收入比 翻一番的目标必须保持必要的增长速度。从国内生产总值翻一番看至最新或2022（历届）经济均增长底线是6.5%以上。从城乡居民人均收入翻一番看城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为19109元和5919元。到最新或2022（历届）翻一番按照居民收入增长和经济增长同步的要求“十三五”时期经济均增长至少也要达到6.5%。经济保持中高速增长有利于改善民生让人民群众更加切实感受到全面建成小康社会的成果。随着我国经济发展进入新常态产能过剩化解、产业结构优化升级、创新驱动发展实现都需要一定的时间和空间经济下行压力明显保持较高增长速度难度不小〖虑到正向引导市场预期和留有一定余地在综合各方面意见的基础上建议稿提出经济保持中高速增长的目标。
国内外主要研究机构普遍认为“十三五”时期我国均经济潜在增长率为6%-7%。综合起来看我国经济今后要保持7%左右的增长速度是可能的但面临的不确定性因素也比较多。这是因为未来一个时期全球经济贸易增长将持续乏力我国投资和消费需求增长放缓形成新的市场空间需要一个过程。在经济结构、技术条件没有明显改善的条件下资源安全供给、环境质量、温室气体减排等约束强化将压缩经济增长空间。经济运行中还存在其他一些风险如杠杆率高企、经济风险上升等都对经济增长形成了制约。同时随着经济总量不断增大增长速度会相应慢下来这是一个基本规律。
“十三五”时期我国发展既要看速度也要看增量更要看质量要着力实现有质量、有效益、没水分、可持续的增长着力在转变经济发展方式、优化经济结构、改善生态环境、提高发展质量和效益中实现经济增长。
第二关于户籍人口城镇化率加快提高。户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。根据国家新型城镇化规划(-最新或2022（历届）)预测最新或2022（历届）户籍人口城镇化率将达到45%左右。按户籍人口城镇化率35.9%计算均提高1.3个百分点均需转户1600多万人。现在按照常住人口计算我国城镇化率已经接近55%城镇常住人口达到7.5亿。问题是这7.5亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性卓等方面的公共服务带来一些复杂的经济社会问题。
建议稿提出户籍人口城镇化率加快提高是要加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。这1亿人主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5以上和举家迁徙的农业转移人口。
实现1亿人在城镇落户意义重大。从供给看在劳动龄人口总量减少的情况下对稳定劳动力供给和工资成本、培育现代产业工人队伍具有重要意义。从需求看对扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城镇基础设施和公共服务设施投资具有重要意义。实现这个目标既有利于稳定经济增长也有利于促进社会公平正义与和谐稳定是全面小康社会惠及更多人口的内在要求。这就要求加大户籍制度改革措施落实力度加快完善相关配套政策确保这一目标实现。
第三关于我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。我国现行脱贫标准是农民人均纯收入按不变价计算为2300元现价脱贫标准为2800元。按照这个标准末全国还有7017万农村贫困人口。综合考虑物价水平和其他因素逐更新按现价计算的标准。据测算若按每6%的增长率调整最新或2022（历届）全国脱贫标准约为人均纯收入4000 元。今后脱贫标准所代表的实际生活水平大致能够达到最新或2022（历届）全面建成小康社会所要求的基本水平可以继续采用。
通过实施脱贫攻坚工程实施精准扶贫、精准脱贫7017万农村贫困人口脱贫目标是可以实现的。至每农村脱贫人口分别为 4329万、2339万、1650万、1232万。因此通过采取过硬的、管用的举措今后每减贫1000万人的任务是可以完成的。具体讲到最新或2022（历届） 通过产业扶持可以解决3000万人脱贫;通过转移就业可以解决1000万人脱贫;通过易地搬迁可以解决1000万人脱贫总计5000万人左右。还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口可以通过全部纳入低保覆盖范围实现社保政策兜底脱贫。
第四关于实施一批国家重大科技项目和在重大创新领域组建一批国家实验室。落实创新驱动发展战略必须把重要领域的科技创新摆在更加突出的地位实施一批关系国家全局和长远的重大科技项目。这既有利于我国在战略必争领域打破重大关键核心技术受制于人的局面更有利于开辟新的产业发展方向和重点领域、培育新的经济增长点。8月我们确定要抓紧实施已有的16个国家科技重大专项进一步聚焦目标、突出重点攻克高端通用芯片、集成电路装备、宽带移动通信、高档数控机床、核电站、新药创制等关键核心技术加快形成若干战略性技术和战略性产品培育新兴产业。在此基础上以2030为时间节点再选择一批体现国家战略意图的重大科技项目力争有所突破。从更长远的战略需求出发我们要坚持有所为有所不为在航空发动机、量子通信、智能制造和机器人、深空深海探测、重点新材料、脑科学、健康保障等领域再部署一批体现国家战略意图的重大科技项目。已经部署的项目和新部署的项目要形成梯次接续的系统布局发挥市场经济条件下新型举国体制优势集中力量、协同攻关为攀登战略制高点、提高我国综合竞争力、保障国家安全提供支撑。
我国同发达国家的科技经济实力差距主要体现在创新能力上。提高创新能力必须夯实自主创新的物质技术基础加快建设以国家实验室为引领的创新基础平台。国家实验室已成为主要发达国家抢占科技创新制高点的重要载体诸如美国阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利等国家实验室和德国亥姆霍兹研究中心等均是围绕国家使命依靠跨学科、大协作和高强度支持开展协同创新的研究基地。当前我国科技创新已步入以跟踪为主转向跟踪和并跑、领跑并存的新阶段急需以国家目标和战略需求为导向瞄准国际科技前沿布局一批体量更大、学科交叉融合、综合集成的国家实验室优化配置人财物资源形成协同创新新格局。主要考虑在一些重大创新领域组建一批国家实验室打造聚集国内外一流人才的高地组织具有重大引领作用的协同攻关形成代表国家水平、国际同行认可、在国际上拥有话语权的科技创新实力成为抢占国际科技制高点的重要战略创新力量。
第五关于加强统筹协调改革并完善适应现代金融市尝展的金融监管框架。金融是现代经济的核心在很大程度上影响甚至决定着经济健康发展。现代金融发展呈现出机构种类多、综合经营规模大、产品结构复杂、交易频率高、跨境流动快、风险传递快、影响范围广等特点。国际金融危机爆发后主要国家均加大了金融监管体系改革力度核心是提高监管标准、形成互为补充的监管合力和风险处置能力。
近来我国金融业发展明显加快形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。党的十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务。近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架坚守住不发生系统性风险的底线。
国际金融危机发生以来主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司尤其是负责对这些金融机构的审慎管理;统筹监管重要金融基础设施包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等维护金融基础设施稳健高效运行;统筹负责金融业综合统计通过金融业全覆盖的数据收集加强和改善金融宏观调控维护金融稳定。这些做法都值得我们研究和借鉴。
第六关于实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。推进生态文明建设解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题必须采取一些硬措施真抓实干才能见效。实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动就是一项硬措施。这就是说既要控制总量也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。这项工作做好了既能节约能源和水土资源从源头上减少污染物排放也能倒逼经济发展方式转变提高我国经济发展绿色水平。
“十一五”规划首次把单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标“十二五”规划提出合理控制能源消费总量。现在看这样做既是必要的也是有效的。根据当前资源环境面临的严峻形势在继续实行能源消费总量和消耗强度双控的基础上水资源和建设用地也要实施总量和强度双控作为约束性指标建立目标责任制合理分解落实。要研究建立双控的市场化机制建立预算管理制度、有偿使用和交易制度更多用市场手段实现双控目标。
第七关于探索实行耕地轮作休耕制度试点。经过长期发展我国耕地开发利用强度过大一些地方地力严重透支水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。当前国内粮食库存增加较多仓储补贴负担较重。同时国际市场粮食价格走低国内外市场粮价倒挂明显。利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机在部分地区实行耕地轮作休耕既有利于耕地休养生息和农业可持续发展又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。
实行耕地轮作休耕制度国家可以根据财力和粮食供求状况重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点安排一定面积的耕地用于休耕对休耕农民给予必要的粮食或现金补助—展这项试点要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力确保急用之时粮食能够产得出、供得上。同时要加快推动农业走出去增加国内农产品供给。耕地轮作休耕情况复杂要先探索进行试点。
第八关于实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。生态环境特别是大气、水、土壤污染严重已成为全面建成小康社会的突出短板。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼是“十三五”时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作。现行以块为主的地方环保管理体制使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法使环保责任难以落实有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。综合起来现行环保体制存在4个突出问题,一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。
建议稿提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构承担其人员和工作经费市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。这项改革要在试点基础上全面推开力争“十三五”时期完成改革任务。
第九关于全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。当前我国人口结构呈现明显的高龄少子特征适龄人口生育意愿明显降低妇女总和生育率明显低于更替水平。现在的生育主体是80后、90后他们的生育观念变化了养育孩子的成本也增加了同时社会保障水平提高了养儿防老的社会观念明显弱化少生优生已成为社会生育观念的主流。一方面据调查实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策以来全国符合政策条件的夫妇有1100多万对。截至今8月底提出生育二孩申请的只有169万对占比为15.4%。另一方面我国人口老龄化态势明显60岁以上人口占总人口的比重已经超过15%老人口比重高于世界平均水平14岁以下人口比重低于世界平均水平劳动龄人口开始绝对减少这种趋势还在继续。这些都对我国人口均衡发展和人口安全提出了新的挑战。
全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策可以通过进一步释放生育潜力减缓人口老龄化压力增加劳动力供给促进人口均衡发展。这是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。国家卫计委等部门经过认真测算认为实施这项政策是可行的。
同志们!讨论、修改、通过“十三五”规划建议是这次全会的主要任务。做好这项工作对指导国家“十三五”规划纲要编制、引领“十三五”时期经济社会发展具有十分重要的意义。大家要全面把握和深刻领会建议稿提出的目标、理念、任务、举措认真思考深入讨论提出建设性的意见和建议使建议稿更加完善。最后让我们同心同德、群策群力共同把这次全会开好。