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养老金“双轨制”指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度，是计划经济向市场经济转型期的特殊产物。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度;机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。两者实行不同的养老金计发办法和调整机制。随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，两种制度下养老金相差悬殊，政府机关和事业单位比企业平均高两三倍。近年来“双轨制”引起社会各界的广泛关注和热议，对当前的养老体制进行改革、取消养老金“双轨制”势在必行。
1、养老金“双轨制”的形成
自建国初期至上世纪80年代初期，我国在计划经济体制下，企业基本上都是国有性质，企业职工在职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。80年代中期开始的国有企业改革，随着企业用工制度和工资福利制度改革的深入推进，1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹，企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。在这个阶段，对机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。改革的不同步，造成两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。这一现象是历史遗留问题，初期改革是“摸着石头过河”，往往是针对某一地、某一行业、某一群体先进行改革试验，然后再逐渐扩展，这种改革不可能是成熟的改革。而此后的养老保险改革也一直围绕着企业职工养老保险制度进行，而机关事业单位退休制度一直停留在原地并延续着以往的做法。如此算来，机关事业单位退休制度已沿用60年，而企业职工养老保险制度尚不足20年。
2、养老金“双轨制”的弊端
随着我国经济社会的快速发展和改革开发的不断深入，双轨制”的弊端也越来越明显。
首先，统筹办法的不同，导致两种群体在职人员经济负担失衡。企业人员是由其所在单位和职工本人按一定标准缴纳保险费，形成基金积累，保证养老金发放;机关事业单位人员则由国家财政统一筹资，个人不负担缴费义务。这无形中在制度上将在职人员划分为两种身份，造成同等条件下因所处单位性质不同经济负担水平的差异，不利人才的公平竞争。
其次，退休办法的差异拉大群体收入差距，偏离养老金制度保稳定和维公平的设计初衷。按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率确定为58.5%。基本养老金主要目的在于保障广大退休人员的晚年基本生活。但在目前养老金“双轨制”下，机关事业单位养老保险替代率为90%以上，而同期企业退休职工，仅为不到40%。而且机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，由于政策因素导致收入分配不公平，将带来诸多的社会矛盾。
最后，双轨制度之间转移衔接办法的缺乏，不利于人才合理流动。机关事业单位与企业在养老制度上实行双轨制，而制度之间又缺乏合理的转移接续安排，如果企业人员向机关事业转移，其养老保险个人账户金额在机关事业单位派不上用场;如果机关事业单位人员中途离职只能‘净身出户’，没有个人账户的积累，这在一定程度上阻碍了人才合理流动。
3、实现养老金“双轨制”并轨的解决思路
要消除“双轨制”弊端，应当首先认清其实质。养老金待遇悬殊并不是两个制度并存的必然结果。世界上许多国家也存在着多元制度安排，但并未构成不同群体之间的矛盾冲突，原因是不同制度安排的养老待遇差距极小。因此，理性地看，当前问题的关键不在“双轨制”而在最终的待遇差距，中心任务并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，逐步缩小待遇差距，最终取消“双轨制”。应遵循由易到难、循序渐进、多措并举的原则，从以下几个方面入手：
3.1政策制定者高度重视，做好养老保险制度的顶层设计
养老金待遇水平差距过大不仅是社会保障制度的问题，同时也是国家收入再分配制度的一部分，应与机关事业单位分类人事制度、工资制度改革等相结合，在广泛征求社会各界的意见的基础上，研究养老保险顶层设计方案，避免碎片化，并列出时间表。
3.2通过退休金调整机制改变，缩小待遇差
继续大幅度提高企业退休人员基本养老金水平和调整频率。对反映差别较大的企业退休高级职称科技人员，在调整待遇的过程中给予倾斜，对退休早、养老金偏低的高龄退休人员给予一定的特殊补偿，并形成常态化机制。
改变机关事业单位养老金调整机制，代之以与企业职工养老金同样的调整机制，并适当降低调整次数，通过退休金的调整机制的变换，逐步缩小两大人群已退休人员的待遇差距。
3.3彻底改革机关事业单位养老金制度，应遵循的三步走
第一步是尽快为机关事业单位建立统账结合的基本养老保险制度，让其工作人员承担相应的缴费义务，即先实现与企业职工义务平等与财务机制统一的目标。
第二步是对待遇进行结构分解。即将退休金分解成基本养老保险金与职业年金，用双层结构替代单一层次，其中的基本养老保险金与企业职工基本养老金相同，职业年金与企业年金相对应，逐步降低机关事业单位工作人员的基本养老保险金，使之与企业职工基本养老保险金待遇接近。
第三步是放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与企业职工养老金计发办法一样的机制。