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时至年底，又是一年一度流动人口返乡过年的高峰期。“一年累计3800万人中断缴纳养老保险”的消息挑动人们敏感的神经，让人们想起了前些年每到12月份就涌现的“退保潮”。
社会保险被比作“安全网”、“稳定器”，出发点是为了改善和保障劳动者的利益，而养老保险正是其中分量最重的一项。如今，每年数千万人中断缴纳保险，背后有哪些原因?十八届三中全会提出“完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面”，将对此产生哪些影响?
从“退保”到“断保”
——企业不愿缴纳养老保险、参保者失业、参保者累计缴满15年不愿再缴、人员流动时社保无法转移，造成部分参保者断保
“断保”的前身是“退保”。
最新或2022（历届）年《社会保险法》实施之前，每到春节返乡时，珠三角的东莞、佛山等地总有不少外来务工人员涌到社保办事大厅，提取积攒在自己养老保险个人账户部分的资金，酿成“退保潮”。正在广东打工的湖南籍外来务工人员刘思明就曾是其中一员。他坦言，当时年轻，对自己今后的养老保障没有太多概念，而且几乎一年换一个单位，所以到了年底就想尽一切办法多取点钱在手回家过年。养老保险个人账户部分一年下来能有约2000元，算是一笔不小的现金收入。
虽然没有准确的统计，但据有关机构估算，当时每年退出养老保险的人也在3000万左右。
这一状况在最新或2022（历届）年后有了根本性的转变。“《社会保险法》出台后，养老保险已经不允许退保取现了，只能办理转移接续。”广州市梅东路社保医保办事大厅工作人员说。从政策上讲，参保者不论是否继续缴纳养老保险，在达到法定退休年龄前，都无法提取养老保险个人账户中的资金，这使得“退保”不再可能。12月11日，记者在广州小北路社会保险办事大厅、梅东路社保办事大厅，以及居民征收、购买养老保险的单位广州市地税局办事大厅转了一个上午，没有见到前往办理退出或中断养老保险手续的人员。
法律禁止参保者提前支取个人账户养老金，终结了以取现为目标的退保行为，但并没改变其他类型的中断或退出行为。
有的人因为换工作后新单位不给缴纳养老保险而断保。马明阳在北京一家知名连锁造型机构任高级发型师，从业十几年间，他先后在五六家理发店干过，只有一家给员工缴纳养老保险。“单位给上保险当然是好事，如果不给上，我也不会主动要求，断保是平常事。”
有的人因为就业中断而断保。蔡女士怀孕后辞去了在北京一家出版公司的工作，回家做“全职妈妈”，她的养老保险从此中断。“我计划孩子两岁后再出来工作，到时候再接着上养老保险。”
有的人断保是考虑到已经累计缴费15年，按照现行政策即可在达到退休年龄后按月领取养老金，自己算算账后不愿再多缴。
还有相当一部分人中断社保是转移接续不畅导致的。自己不想断保，老单位缴纳了社保，新单位可以提供社保，但劳动者异地流动时，养老关系无法顺畅对接。一些人受漫长繁琐的转移接续过程所累，中断了几个月或更长时间的保险。一些人由于无法实现转移，从此断保。据分析，在3800万人中，这类群体占据了相当大比例。由于其养老保险完全是被动中断，这部分人对完善制度、顺畅接续的呼声也最高。
■转移接续不畅，参保者无奈断保
——1.5亿农民工在城乡间流动，6000多万人跨省流动，养老保险转移接续难题影响参保进程
养老保险转移接续有多难?难到直接导致大量有参保愿望的劳动者无奈断保?
人力资源和社会保障部社保所所长金维刚介绍说，社会保险关系转移接续，既包括统筹地区社会保险关系的转移接续，也包括不同制度间的社会保险关系的衔接，如城乡社会保险制度间的衔接。我国有2.6亿农民工，其中1.5亿人在城乡间流动，6000多万人跨省流动。不论是哪一种流动，都涉及社保转移接续的问题。
《社会保险法》从法律层面明确了跨地区就业劳动者基本养老保险权益及关系转接的原则，即“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付”。
政策说得明明白白，但实际运转中，参保者却发现转移接续难上加难。
赵秀英和丈夫曾在河北秦皇岛一家工厂的流水线上干了近10年，一直缴纳养老保险。3年前，夫妻俩来到北京，进入一家物业公司工作。公司愿意提供三险，这曾让赵秀英很高兴，以为将来老了能按月领养老金。但反复咨询后才发现，她在河北缴纳的养老保险很难在北京接续，她的户口在吉林，要把河北以及北京的养老保险转至老家以便将来领取待遇也很复杂。她说，如果分段缴纳的养老保险最后不能连着算，还不如不缴保险，现在少扣点工资。
人力资源和社会保障部社保中心统计数据显示，最新或2022（历届）年全国开具基本养老保险参保缴费凭证以转移接续的人中，成功转移的人仅占20%，约八成的人流动后，要么没有就业，要么就业后没去办理或没办理成功。
一些地方出于利益考虑，对参保人员设置了诸多限制条件。有的大城市不允许非户籍人口以灵活就业人员身份办理养老保险，有的大城市以种种借口拒绝承接大龄劳动者的养老保险关系。此外，操作环节上缺少统一规定，也影响着转移接续。广州市社保部门一位工作人员直言，外来务工人员如果要办理跨省转移，由于在“年限互认”等方面国家没有统一规定，他们基本上采取“搁置”的方式处理。
农民工在城乡间流动，目前我国对职工养老保险和新农保如何衔接尚未做出详细规定，直接影响农民工持续参保。
■不管在哪儿干，养老保险都应接着算
——养老保险应尽快消除“空白点”，完善制度适应流动性
中断社保，对劳动者影响不小。
曾经退保的刘思明现在直言后悔，因为他仅仅提取了社保的个人账户部分，企业出钱缴纳的统筹部分一分钱取不出来。第二年他又回到东莞打工，还得重新办理入保手续。“想明白了，只要一直在一个地方打工，断保肯定不合算。”
断保更会导致参保者最终无法按月领取养老金。深圳的王先生曾在武汉一家事业单位工作多年，上世纪90年代中期来到深圳，参加企业职工养老保险。缴纳10多年后，所在企业关门，王先生养老保险中断。按照国家政策，他在事业单位工作期间应视同缴纳养老保险，但实际办理时难以接续，成为又一个“断点”。这使得王先生过了60岁，却无法领到养老金。
影响最大的还是农民工群体。对于流动性强的农民工来说，以前退保还可以领取个人账户资金，现在既不允许退保，又因为转移接续难等原因容易断保，个人缴纳的钱长时间不能用，相关待遇享受不到。社会保险不仅不能成为农民工的“安全网”，反而成为对农民工群体的剥夺。
近年来我国养老保险覆盖面不断扩大，在最新或2022（历届）年实现了制度“全覆盖”。但“3800万人断保”这一数字，说明社保制度还很不完善。
“社会保障体系建设滞后于人口迁移流动的步伐、滞后于城镇化的步伐，这是断保问题在今天凸显的大背景。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远表示。在他看来，断保的具体原因是多方面的，有劳动者认识问题、企业压成本不愿参保的问题，但主要还是在人口流动日趋加快的今天，社保体系地区割裂、城乡割裂、不同群体割裂的状况导致劳动者在流动时被迫断保。
十八届三中全会《决定》指出，“完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面”、“实现基础养老金全国统筹”。任远认为，这些政策的制定实施将有助于减少断保现象。扩大参保覆盖面，将提高农民工的参保率，消除养老保险的“空白点”。基础养老金全国统筹，有望从根本上解决劳动者在流动时养老保险的转移接续难题。
如何不让劳动者被动断保?人社部社保所的课题指出，应当有针对性地完善农民工养老保险制度。一方面加大扩面征缴力度，以人员流动性较强的商贸业、建筑业、交通运输业为重点，对不给农民工缴纳养老保险的行为及时纠正。另一方面应当放开以个人身份参加养老保险的户籍限制。这既能使农民工在返乡后以个人身份继续缴纳职工养老保险，又允许非本地户籍农民工从事个体经营时能以灵活就业人员的身份参加基本养老保险。此外，还应尽快出台统一的城乡养老保险衔接政策，对不同地区、不同制度间转移接续时的条件、资金规模、年限认定、待遇标准明确具体规定，真正实现“不管你到哪里干，养老保险接着算”。