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“十三五”时期经济社会发展的行动纲领
——学习党的十八届五中全会《建议》的体会
党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，在全面分析我国面临的发展机遇和风险挑战的基础上，明确提出了“十三五”时期我国发展的指导思想、基本原则、主要目标、基本理念和重大举措，为今后5年我国经济社会发展指明了方向。
《建议》内容非常丰富，包含许多新的思想理念和战略部署，限于篇幅，这里仅从三个方面谈一下学习体会。
科学确定了全面建成小康社会决胜阶段的指导思想和主要目标
“十三五”时期是我国经济社会发展极为重要的时期，是实现全面建成小康社会目标的决胜阶段。科学确定这个时期的指导思想，描绘好这个时期党和国家事业发展蓝图，对于团结动员全党全国各族人民为全面建成小康社会而奋斗，具有十分重要的意义。
《建议》科学确定了“十三五”时期我国发展的指导思想，这就是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，保持战略定力，坚持稳中求进，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。
从上述指导思想我们可以看出：
第一，“十三五”时期我国的第一要务仍然是发展。这就明确告诉我们，尽管我国经济社会发展取得了巨大成就，但发展仍然是我国的第一要务，仍然是解决我国一切问题的基础和关键。《建议》之所以强调这一点，是因为虽然我国经济总量已跃居世界第二位，综合国力大为增强，人民生活水平大为提高，但从人均GDP 水平看，我国仅排在世界第80位左右，而且经济技术水平同发达国家相比还有较大差距，发展任务仍任重道远，因此必须坚持发展是第一要务。
第二，“十三五”时期必须以提高发展质量和效益为中心。现实已经充分证明，过去那种靠拼投入、拼资源、拼环境而实现高速增长的经济发展方式已不可持续。在经济发展进入新常态的背景下，我们必须通过深化改革创新，不断培育更多依靠要素质量提升和配置效率提高的发展新动力，促进经济发展质量和效益的持续提升。所以，“十三五”时期的发展必须是实实在在、没有水分的发展，是经济发展质量和效益得到提升又不会带来后遗症的发展。
第三，推进“十三五”时期的发展必须保持战略定力，坚持稳中求进。这实际上是要求我们应科学认识当前形势，准确研判未来走势，既要看到当前我国经济形势和运行态势总体是好的，经济发展长期向好的基本面没有变，经济韧性好、潜力足、回旋空间大的基本特质没有变，经济持续发展的支撑条件没有变，我国经济发展前景仍然广阔，对此一定要有信心。同时也要看到，经济发展新常态下出现的一些趋势性变化，使我国经济社会发展面临不少困难和挑战，主要是经济下行压力较大，产业发展走势出现明显分化，发展方式不科学、经济结构不合理、资源环境不可持续矛盾仍然突出等，对这些困难不能低估，对潜在的风险一定要高度关注。推进“十三五”时期的发展，必须把难点和复杂性估计得更充分一些，把各种风险想得更深入一些，把各方面情况考虑得更周全一些，坚持底线思维，搞好统筹兼顾，稳扎稳打，步步为营，巩固稳中向好的发展态势，促进经济社会持续健康发展。
《建议》还站在时代和战略的高度，提出了如期实现全面建成小康社会奋斗目标、推动经济社会持续健康发展所必须遵循的六项原则，即“六个坚持”：坚持人民主体地位，坚持科学发展，坚持深化改革，坚持依法治国，坚持统筹国内国际两个大局，坚持党的领导。这就为“十三五”时期的经济社会发展提供了强有力的主心骨。
《建议》在党的十六大、十七大、十八大已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，根据我国经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面的发展实际，提出了全面建成小康社会新的目标要求。这些目标要求有以下特点：
一是以党的十六大、十七大、十八大确立的目标为基础，保持目标的连续性。全面建成小康社会是一个长期性的总体目标，党的十六大、十七大、十八大确立的全面建成小康社会的奋斗目标，描绘了到最新或2022（历届）年中国特色社会主义事业发展的宏伟蓝图。10多年来取得的重大成就充分证明，这些目标符合我国的基本国情，是完全正确的，我们必须继续为实现这些目标而努力奋斗。《建议》坚持在已经确立的全面建成小康社会的总体目标基础上，根据新的情况和变化对一些目标和指标进行调整和深化，提出发展改革的新要求，而不是另起炉灶提出一套新的目标。比如，到最新或2022（历届）年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，是党的十八大首次提出来的目标，这次《建议》仍然坚持这一目标。又比如，党的十六大提出了“城镇人口的比重较大幅度提高”的指标，《建议》调整为“户籍人口城镇化率加快提高”。
二是围绕解决影响实现全面建成小康社会奋斗目标的突出矛盾和问题，提出了一些更具针对性的新目标。比如，《建议》明确提出，“十三五”期间，我国经济要保持中高速增长。这就是一个新目标。之所以提出这个目标，是因为要确保到最新或2022（历届）年比2010年“两个翻一番”的目标，必须保持必要的经济增长速度。经过测算，实现“两个翻一番”的目标，“十三五”期间经济年均增长速度不能低于6.5%。而我国经济在总量较大、成本上升、资源环境约束的情况下，继续保持较高的增长速度比较困难。考虑到正向引导市场预期和留有一定余地，在综合各方面意见的基础上，《建议》提出了要保持经济中高速增长的目标。这一目标应该说既能保证“两个翻一番”的实现，又更加切合我国新的发展实际。类似这样的新目标还有发展空间格局得到优化，投资效率和企业效率明显上升，工业化和信息化融合发展水平进一步提高，产业迈向中高端水平，先进制造业加快发展，新产业新业态不断成长，服务业比重进一步上升，消费对经济增长贡献明显提高等，都是围绕解决当前和今后一个时期我国经济社会发展面临的突出矛盾和问题、补齐一些突出的“短板”而提出的。
三是更加突出提高人民生活水平和改善生态环境。这方面提出的新目标有：“人民生活水平和质量普遍提高”“就业比较充分，就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平稳步提高”“劳动年龄人口受教育年限明显增加”“生态环境质量总体改善”“生产方式和生活方式低碳、绿色发展水平上升”“能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制”“主体功能区布局和生态安全屏障基本形成”等。这些新目标不仅与人民生活息息相关，而且既顺应人民意愿、又有助于正确引导社会合理预期，对保证如期实现人民群众普遍认可的全面小康社会具有十分重要和积极的作用。特别是《建议》提出的到最新或2022（历届）年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体脱贫”的目标尤为鼓舞人心，也是目标中的一个突出亮点。我国现行扶贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，综合考虑物价变动等因素，每年更新现价扶贫标准，最新或2022（历届）年现价扶贫标准为2800 元。按照这个标准，最新或2022（历届）年末我国还有7017万农村贫困人口。这些人口大部分居住在边远山区、深山区、石山区等交通闭塞和生态脆弱地区，帮助这部分群众摆脱贫困绝非易事。但如果到了最新或2022（历届）年，我们一边宣布实现了全面建成小康社会目标，另一边还有几千万人生活在扶贫标准线以下，那必定会影响人民群众对全面小康社会的满意度和国际社会对全面小康社会的认可度。所以，中央下定决心，一定要采取非常规措施，以改革为动力，以构建科学的体制机制为突破口，充分调动各方面积极因素，汇集全党全社会力量，坚决打赢这场脱贫攻坚战，到最新或2022（历届）年确保现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，确保国家扶贫开发工作重点县全部脱贫摘帽。
四是目标中融入了“四个全面”的治国理政新理念。以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，以当代中国共产党人的全局视野和战略眼光，坚定中国自信、立足中国实际、总结中国经验、针对中国难题，勇于探索创新，提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。《建议》在目标中除提出加强和改善党领导经济社会发展工作的具体要求外，还专门增加了“各方面制度更加成熟更加定型”的目标要求，提出了包括“国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”“人民民主更加充分，法治政府基本建成，司法公信力明显提高”“产权受到有效保护” “开放型经济新体制基本形成”“中国特色现代军事体系更加完善”“党的建设制度化水平显著提高”等具体新目标，从而使整个目标体系既符合中国特色社会主义事业五位一体总体布局的要求，又符合推进“四个全面”战略布局的需要。
创造性地提出了引领未来经济社会发展的新理念
《建议》提出，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，从而提出了创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展这五大发展理念。这既是《建议》的重大创新点，也是《建议》的最突出亮点。
为什么这样讲呢?因为发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是战略性、纲领性、指导性、引领性的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。理念决定思路，思路决定行动。一个国家要把发展的事情办好，头等重要的是把发展理念搞对头。发展理念不科学、不正确，发展思路和行动就必然会出偏差，甚至南辕北辙。从这个意义上讲，发展理念的突破是最深刻的突破，发展理念的创新是最根本的创新。《建议》首次提出创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展五大发展理念，这是对我国经济社会发展理念的重大创新，是对我们长期以来坚持的发展理念的继承、丰富、完善和发展，集中反映了我们党对经济社会发展规律的新认识，全面彰显了“十三五”乃至更长时期的发展思路和方向，深刻展现了“十三五”乃至更长时期的发展重点和着力点。
树立创新发展理念，用创新驱动发展，是实现我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平的根本途径。我国经济发展进入新常态后，依靠要素成本优势驱动发展的空间已经不大了，而通过技术引进推动增长也受到很大制约，因为现在推动产业结构优化升级，发展战略性新兴产业，需要的都是高端技术、核心技术、关键技术。这些技术，没有人能给我们，也买不来，只能靠我们自己来创新。而一般技术对应的产业和产品，我们的生产能力已经很强大，市场已经趋于饱和，甚至出现明显产能过剩。所以，当前面临的经济下行压力和矛盾，说到底是创新缺乏、创新不足引起的。传统产业改造升级也好，新兴产业培育发展也好，离开创新都没有出路、都寸步难行。只有通过创新，用创新驱动发展，才是实现我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平的根本途径。因此，必须牢固树立创新发展理念，把创新作为引领发展的第一动力，深入实施创新驱动发展战略，加快形成以创新为主要支撑的经济体系和发展模式，为我国经济社会持续健康发展提供新的强大动力。
树立协调发展理念，坚持协调发展，是推动我国经济社会持续健康发展的内在要求。我们知道，经济社会是一个有机整体，是由不同部分组成的，每个部分在整体中都有着基本的功能，都是整体有效运转和功能发挥不可缺少的。实现整体功能最大，需要充分发挥各个部分的作用，保持各个部分的协调平衡，不能长板很长、短板又很短。如果出现了短板，则整体功能的发挥就只能取决于短板。这就是通常所说的“木桶效应”和“短板原理”。目前我国发展中的一大问题就是不协调，突出表现为城乡、区域、物质文明和精神文明、经济建设和国防建设等关系上。如果发展不协调的问题得不到有效解决，一系列社会矛盾就会加深。因此，“十三五” 时期要把增强发展协调性作为重要着力点，特别是要在促进区域协调发展、城乡协调发展方面采取有力措施，加快欠发达地区发展，加快推进城乡发展一体化。
树立绿色发展理念，坚持绿色发展，是广大人民群众的热切期盼。改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目巨大成就，但不容忽视的是，引发和积累的生态环境问题也不少，经济发展同生态环境的不协调已成为制约我国持续健康发展的突出矛盾。现在我们已经到了必须加大生态环境保护建设力度的时候了。一方面，多年快速发展积累的生态环境问题已经很突出，老百姓对环境污染意见大、怨言多，生态环境破坏和污染及其对人民群众健康的影响已经成为一个突出的民生问题。另一方面，我们也具备解决好这个问题的条件了。过去是“求温饱”，顾不上生态环境，为了多打粮食不得不毁林开荒;现在温饱问题稳定地解决了，生活是“求质量”，良好的生态环境就是题中应有之义了。保护建设生态环境，首先要解决发展理念问题，树立理念上的自觉。必须树立绿色发展理念，正确处理经济发展同生态环境保护建设的关系，坚持把生态文明建设放在突出地位，实现经济发展和生态环境保护建设协同共进。
树立开放发展理念，坚持开放发展，是提高我国经济竞争力的必然选择。党的十一届三中全会以来，我们实行对外开放的基本国策，打开国门搞建设。经过30 多年发展，我国已基本形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，开放型经济总量规模跃居世界前列，对外经济合作层次质量和水平不断提高，不仅促进了社会主义市场经济体制的不断完善，带动了国内经济快速发展，而且对全球经济发展和国际经济体系变革发挥了重要影响。事实证明，不断扩大对外开放有力推动了我国发展，没有对外开放就没有今天我国经济社会发展的大好局面。同时也要清醒地看到，我国的对外开放水平总体上还不够高，利用国际国内两个市场、两种资源的能力还不够强，抢抓国际发展机遇、参与国际产业分工和融入全球产业链、价值链、物流链的能力还不够强，应对国际经贸摩擦、争取国际经济话语权的能力还比较弱，运用国际经贸规则的本领也不够强。还要看到，我国的对外开放也出现了一些新特点：过去是招商引资，现在是引进来和走出去并重;过去主要是扩大出口换取外汇，现在是市场、资源能源、投资都离不开国际市场;过去只是被动适应国际经贸规则，现在则要主动参与和影响全球经济治理。总之，我国对外开放已经站在了新的起点上，面临着新的机遇，也面临着新的挑战。在经济全球化深入发展的大趋势下，我们要发展得好，就必须树立开放发展理念，坚持开放发展，深化和扩大开放，进一步统筹好国内国际两个大局，利用好国际国内两个市场、两种资源，形成内外合力的生动局面，为我国发展提供重要动力。
树立共享发展理念，坚持共享发展，是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现。我们追求的发展是造福人民的发展，我们追求的富裕是全体人民共同富裕。虽然实现共同富裕有一个过程，但我们要努力去做、不断推进。改革发展搞得成功不成功，最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。人民共享改革发展成果水平越高，社会凝聚力就越高，人民群众的积极性、主动性、创造性就越高，国家发展也才有了最深厚的力量源泉。应该看到，改革开放以来，我国经济总量的“蛋糕”在不断做大，各个地区、各个社会群体的收入水平都有了普遍提高，生活都有了明显改善，一部分人、一部分地区实现了率先富裕，但收入差距较大、分配不公平问题比较突出，发展成果共享不够，人民群众在这方面的意见也比较突出。因此，必须树立共享发展理念，坚持共享发展，根据实际条件完善促进共同富裕的制度安排，逐步缩小收入差距，不断增进全体人民福祉。
全面树立并在实践中坚持五大发展理念，是关系我国发展全局的一场深刻变革。我们必须把认识和行动统一到创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展上来，对那些不适应、不适合甚至违背新的发展理念的认识要深刻调整，对那些不适应、不适合甚至违背新的发展理念的行为要全面纠正，对那些不适应、不适合甚至违背新的发展理念的做法要彻底摒弃。
全面部署了“十三五”时期经济社会发展的重大任务和重要举措
《建议》从第三部分到第七部分，以五大发展理念为主线，分别就坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展进行了阐述和部署。其中在部署创新发展时强调，必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展，并从培育发展新动力、拓展发展新空间、深入实施创新驱动发展战略、大力推进农业现代化、构建产业新体系、构建发展新体制、创新和完善宏观调控方式7个方面展开;在部署协调发展时强调，必须坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱环节中增强发展后劲，并从推动区域协调发展、推动城乡协调发展、推动物质文明和精神文明协调发展、推动经济建设和国防建设融合发展4个方面展开;在部署绿色发展时强调，坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽，并从促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障6个方面展开;在部署开放发展时强调，必须丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局，并从完善对外开放战略布局、形成对外开放新体制、推进“一带一路”建设、深化内地和港澳及大陆和台湾地区合作发展、积极参与全球经济治理、积极承担国际责任和义务6个方面展开;在部署共享发展时强调，按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会，并从增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设、促进人口均衡增长8个方面展开。这样，《建议》围绕五大发展共提出了“十三五”时期推进经济社会发展31个方面的重大任务和重要举措，特别是在教育、就业、医疗、社保、食品安全、计划生育等同人民生活密切相关的领域，提出了一系列让群众有更多获得感的政策措施。在第八部分，就加强和改善党的领导、为实现“十三五”规划提供坚强保证进行了阐述和部署，强调各级党委必须深化对发展规律的认识，提高领导发展能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，更好推动经济社会发展，并从完善党领导经济社会发展工作体制机制、动员人民群众团结奋斗、加快建设人才强国、运用法治思维和法治方式推动发展、加强和创新社会治理、确保“十三五”规划建议的目标任务落到实处6个方面提出了保证措施。
初步统计，《建议》共提出和强调了200多项重要举措，其中较重大的有10个战略、10个工程、10个计划、10个制度、10个行动。
10个战略是：区域发展总体战略，网络强国战略，国家大数据战略，创新驱动发展战略，藏粮于地、藏粮于技战略，军民融合发展战略，自由贸易区战略，食品安全战略，人口发展战略，人才优先发展战略。
10个工程是：重大公共设施和基础设施工程，城市地下管网改造工程，工业强基工程，智能制造工程，哲学社会科学创新工程，中华典籍整理工程，重大文化工程，山水林田湖生态保护和修复工程，脱贫攻坚工程，重大人才工程。
10个计划是：“互联网+”行动计划，我国牵头的国际大科学计划和大科学工程，新能源汽车推广计划，循环发展引领计划，全民节能行动计划，大气、水、土壤污染防治行动计划，工业污染源全面达标排放计划，高校毕业生就业促进和创业引领计划，新生代农民工职业技能提升计划，全民参保计划。
10个制度是：能源安全储备制度，粮食等重要农产品收储制度，有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度，巨灾保险制度，耕地轮作休耕制度，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，准入前国民待遇加负面清单管理制度，对贫困人口实行资产收益扶持制度，城乡居民大病保险制度。
10个行动是：网络提速降费行动，质量品牌提升行动，加快发展现代服务业行动，农村人居环境整治行动，能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，能效、水效领跑者引领行动，大规模国土绿化行动，蓝色海湾整治行动，贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人免费接受职业培训行动，应对人口老龄化行动。
限于篇幅，这里仅就其中的一个战略、一个工程、一个计划、一个制度和一个行动作一说明。
第一，关于实施藏粮于地、藏粮于技战略。我国人多地少，人均耕地不到世界平均水平的1/2。这一基本国情对我国农业区域布局和生产结构产生了重要影响。长期以来，为了解决吃饭问题，我们不得不将80%以上耕地资源用于发展粮食生产，经济作物、牧草业、畜禽养殖等产业发展因此受到很大影响，造成我国农业结构单一、综合效益不高。随着农业基础设施条件的改善和技术进步的加快，我国粮食综合生产能力不断提高，2004年以来粮食总产实现历史性的“十一连增”。粮食生产连年丰收，大大改善了我国粮食供求状况，但与此同时也出现了粮食库存激增、国家财政不堪重负的矛盾。
面对农业发展的新形势，我们需要适应农业内外部环境的变化，进一步完善粮食安全政策，着力调整优化粮食安全的实现方式，改变以粮食收储价格支持政策为核心的“藏粮于库”模式，把粮食产能建设作为根本，推动由注重年度产量向稳定提升粮食产能转变，实现藏粮于地、藏粮于技。这就意味着，政府今后应逐步改变粮食收储价格支持政策，促使粮食生产更多地由市场进行调节。在这一过程中，政府一方面应对种粮农民进行必要的收入支持，另一方面应采取有效措施提高粮食综合生产能力，以确保在粮食供求关系出现逆转的情况下能够较快地生产出所需要的粮食。这些提高粮食综合生产能力的主要措施包括：一是全面开展永久基本农田划定，二是大规模建设高标准农田，三是开展耕地质量保护和提升行动，四是强化物质技术装备条件支撑，五是构建新型农业经营体系。
第二，关于实施智能制造工程。智能制造是将新一代信息技术贯穿设计、生产、管理和服务等制造活动各个环节，具有信息深度自感知、智慧优化自决策、精准控制自执行等功能的先进制造过程、制造系统、制造模式。实施智能制造工程是《中国制造2025》的核心内容，是我国建设制造强国的必由之路。根据国际经验，实施智能制造工程的有效措施之一就是建立智能制造产业联盟。通过建立智能制造产业联盟、搭建公共平台，可以共同解决智能制造面临的共性技术难题和基础性问题，开展技术评估和论证，推进智能制造各个环节和各个领域相互促进和协调发展，形成数字化、网络化、智能化的新型制造体系。这是实施智能制造工程的根本目的。
第三，关于实施“互联网+”行动计划。基于互联网的产品创新、服务创新、商业模式创新等各类创新，是信息技术和产业融合发展的重要表现形式，不仅可以大大提高供给效率，而且可以以更加便捷、更低成本、更为精细的方式满足消费者日益多样化的产品和服务需求。实施“互联网+”行动计划，就是要在更加广泛的领域推动基于互联网的各类创新，更好地拓展基于互联网创新的领域和模式，拓展网络经济空间，发展分享经济，在更大范围内促进互联网和经济社会融合发展。
第四，关于实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的迫切愿望，是“十三五”时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作。现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。综合起来，现行环保体制存在4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。
《建议》提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。这项改革要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。
第五，关于实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一些硬措施，真抓实干才能见效。实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，就是一项硬措施。这就是说，既要控制总量，也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。这项工作做好了，既能节约能源和水土资源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展的绿色水平。
众所周知，“十一五”规划首次把单位国内生产总值资源消耗强度作为约束性指标，“十二五”规划提出合理控制能源消费总量。现在看，这样做既是必要的，也是有效的。根据当前资源环境面临的严峻形势，在继续实行能源消费总量和消耗强度双控的基础上，对水资源和建设用地也实施总量和强度双控，作为约束性指标，建立目标责任制，合理分解落实，是完全必要的。下一步，应研究建立双控的市场化机制，建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，更多用市场手段实现双控目标。